TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1447/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relativas al pago de presuntas acreencias laborales en el marco de una relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1447 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6933
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 006 Administrativo de Turbo y el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Turbo.
Magistrada Sustanciadora:
Natalia Ángel Cabo.
Bogotá D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
AUTO.
I. ANTECEDENTES
1. El 3 de junio de 2025, el señor Gustavo Humberto Gutiérrez Márquez, por medio de apoderada judicial, interpuso demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Distrito de Turbo, Antioquia[1].
2. El demandante señaló que fue nombrado en el cargo de carrera administrativa de la planta global de empleados del Distrito de Turbo[2] como técnico administrativo código 314 grado 5 mediante la Resolución 853 del 5 de mayo de 2023. El señor Gutiérrez ostentaba un salario de $2.595.661.
3. El día 9 de enero de 2024, el señor Gutiérrez presentó su renuncia, que fue aceptada mediante la Resolución 014 del 10 de enero de 2024.
4. Desde el 14 de julio de 2024, el señor Gutiérrez elevó una petición a la administración distrital para solicitar el pago de la liquidación de las prestaciones sociales. Meses después, mediante la Resolución 1969 del 7 de octubre de 2024, el Distrito de Turbo le reconoció al demandante la suma de $3.771.262 por concepto de las prestaciones sociales.
5. Sin embargo, según el demandante, dado que han pasado más de 16 meses sin que la entidad haya notificado una decisión de fondo o una respuesta al derecho de petición, se configuró el silencio administrativo negativo que derivó en un acto ficto o presunto.
6. En ese orden de ideas, el demandante solicitó: (i) declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo de la Alcaldía Distrital de Turbo; (ii) a título de restablecimiento del derecho, que se restablezcan los derechos laborales que le corresponden en su capacidad de Técnico Administrativo [ ] y que la entidad demandada le reconozca y cancele las sumas de dinero que le adeuda por todos los conceptos[3]; (iii) ordenar a la entidad demandada reconocer y pagar a favor del señor Gustavo Gutiérrez los intereses moratorios a la tasa más alta por el no pago de vacaciones, prima de servicios y navidad, bonificaciones y recargos por $27.359.520; (iv) ordenar a la demandada reconocer y pagar la sanción moratoria por la omisión del pago de cesantías por $ 41.530.576; y (v) la indexación de cada una de las obligaciones reclamadas.
7. El asunto fue repartido al Juzgado 006 Administrativo de Turbo. Mediante auto del 20 de junio de 2025[4], esta autoridad judicial explicó que al revisar las pruebas de la demanda se encuentra que el Distrito de Turbo le contestó al demandante la petición y que, en virtud de ello, expidió la Resolución 1969 de 2024 por medio del [sic] cual se reconoce y ordena el pago de una [sic] prestaciones sociales definitivas. Por ello, para el juzgado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es la vía idónea para satisfacer la pretensión del demandante. En cambio, este debería acudir a un proceso ejecutivo.
8. En consecuencia, dado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce los procesos ejecutivos enlistados en el numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de este caso. El juzgado de lo contencioso administrativo citó los Autos 613 de 2021 y 333 de 2023 de esta Corporación.
9. El asunto fue entonces repartido al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Turbo, el cual decidió mediante auto del 18 de julio de 2025[5] no avocar conocimiento del presente proceso y promover el conflicto negativo entre jurisdicciones. Este juzgado indicó que, tras analizar los archivos del expediente se puede comprobar que la mencionada Resolución 1969 de 2024 es la respuesta al derecho de petición presentado por el demandante el 11 de julio de 2024. Sin embargo, dicha resolución no dio respuesta integral a todas las solicitudes sobre las prestaciones sociales del demandante.
10. Por lo anterior, el despacho infirió que cuando se solicita la nulidad del acto administrativo, el demandante se refiere a la anulación de la resolución expedida por la administración del MUNICIPIO DE TURBO, ANTIOQUIA en la que se encuentra presente la liquidación de las prestaciones sociales[6]. En consecuencia, según este juzgado, no se puede hablar de la existencia de un título ejecutivo porque las pretensiones del demandante no se refieren a la ejecución de la liquidación reconocida en esa resolución, sino a anular el acto administrativo por no haber incluido de manera integral lo solicitado en el derecho de petición.
11. De otro lado, el juzgado señaló que la parte demandante solicita la nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que se trata de una ratificación del fuero electivo procesal ejercido por la parte actora [ ] y evidencia su decisión libre y consciente de acudir ante esa jurisdicción[7].
12. Por último, el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Turbo se refirió al Auto 946 de 2023 que asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo las nulidades de actos administrativos, incluyendo los expedidos por las entidades de orden territorial. En virtud de ello, promovió el conflicto y remitió a esta Corporación para que lo resuelva.
13. El 21 de julio de 2025, el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Turbo remitió el expediente a la Corte Constitucional. El 22 de julio de 2025, el asunto fue asignado a la magistrada sustanciadora y, al día siguiente, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
14. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[8].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
15. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9].
16. Son tres los presupuestos que deben configurarse para estar frente a un conflicto de jurisdicciones[10]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual se requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
17. El presente asunto cumple con estos presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscitó entre dos autoridades de diferentes jurisdicciones, estas son, el Juzgado 006 Administrativo de Turbo, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Turbo, de la jurisdicción ordinaria laboral. En segundo lugar, se cumple el presupuesto objetivo, pues el conflicto entre jurisdicciones nace de una causa judicial en trámite, esto es, la demanda formulada con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales, así como las indemnizaciones correspondientes a la omisión en el pago oportuno. En tercer lugar, el presupuesto normativo se satisface porque ambas autoridades judiciales involucradas en el conflicto plantearon razones legales o jurisprudenciales para sustentar su falta de competencia jurisdiccional (ver párrafos 7 y 12).
18. Acreditados los elementos necesarios para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, la Corte dirimirá el conflicto referido.
Modalidades de vinculación con el Estado y reglas de competencia jurisdiccional. Reiteración del Auto 446 de 2023.
19. Existen tres modalidades mediante las cuales las personas naturales se vinculan con el Estado para la prestación de servicios personales: (i) los empleados públicos; (ii) los trabajadores oficiales y (iii) los contratistas, quienes suscriben un contrato estatal de prestación de servicios[11]. De acuerdo con la Constitución, los empleados públicos y los trabajadores oficiales son servidores públicos que ejercen sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento[12]. Ahora bien, mientras que la vinculación de los empleados públicos está precedida por el nombramiento y la posesión, los trabajadores oficiales celebran un contrato de trabajo que delimita los servicios a su cargo.
20. La Corte Constitucional ha sostenido que la diferencia entre ambas categorías de vinculación se da por la naturaleza del vínculo y las funciones que desarrollan. Por un lado, los empleados públicos tienen una vinculación legal y reglamentaria; por otro, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden realizar los particulares[13].
21. Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte[14], con base en los artículos 5 del Decreto 3135 de 1968[15] y el artículo 4 del Decreto 2127 de 1945[16], las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos. En estas entidades los trabajadores oficiales, que usualmente desempeñan labores de construcción y mantenimiento de las obras públicas, son la excepción.
22. De conformidad con lo anterior, para determinar la competencia jurisdiccional cuando este aspecto es relevante, se debe recordar, por una parte, que según los artículos 15 del Código General del Proceso y 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conoce de los asuntos que no han sido asignados a otra autoridad. En ese sentido, la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria conoce, entre otros, de los conflictos originados en el contrato de trabajo[17] y los relacionados con la ejecución de obligaciones que surjan de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social que no hayan sido asignados a otra autoridad[18].
23. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelve los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado[19]. No obstante, el artículo 105 del mismo código excluye del conocimiento de esa jurisdicción a los conflictos relativos a la relación laboral entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
24. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, para definir la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para resolver estos asuntos, es necesaria la concurrencia de los criterios orgánico y funcional: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda[20].
25. En el Auto 446 de 2023, la Corte conoció un caso en el que un ciudadano demandó a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el acto ficto que le negó el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones que previamente solicitó. El demandante se desempeñó como celador en el municipio de Condoto, Chocó.
26. La Sala Plena estableció que era necesario analizar la naturaleza del vínculo del demandante con el Estado y las funciones que desarrolla para distinguir si se trata de un empleado público o de un trabajador oficial. En lo que respecta a los asuntos originados en una relación laboral, la jurisdicción de lo contencioso administrativo será competente únicamente en los casos en que el conflicto involucre a una entidad estatal y a un empleado público[21].
27. En el caso concreto, la Corte estableció que la controversia tuvo origen en una relación laboral entre el demandante y el municipio, debido a los contratos de trabajo a término fijo que habían suscrito ambas partes. Al analizar el criterio orgánico, la Sala Plena señaló que la entidad demandada, alcaldía de Condoto, es una entidad pública. En cuanto al criterio funcional, esta Corporación concluyó que las funciones del demandante no correspondían a las de construcción y mantenimiento de obras públicas, por lo que era considerado un empleado público. A raíz de lo anterior, la Sala Plena asignó el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y determinó la siguiente regla de decisión:
Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas en contra de un municipio, mediante las cuales se pretende el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales con ocasión de servicios prestados a dicha entidad pública, siempre que se constante que, prima facie, el demandante no se desempeñó como trabajador oficial, en la construcción ni en el sostenimiento de obras públicas[22].
Caso concreto:
28. La jurisdicción competente para asumir el conocimiento de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Gustavo Humberto Gutiérrez en contra del municipio de Turbo, Antioquia, es la de lo contencioso administrativo, por las razones que a continuación se exponen.
29. De acuerdo con los medios probatorios en el expediente, el señor Gutiérrez fue nombrado en su cargo por medio de la Resolución 853 de 2023 y acta de posesión 372 del 7 de junio de 2023. El señor Gutiérrez prestó sus servicios profesionales hasta el 10 de enero de 2024, cuando se aceptó su renuncia al cargo por medio de la Resolución 014 de 2024[23].
30. La Corte Constitucional debe tener en cuenta las pretensiones del demandante para efectos de dirimir el conflicto de jurisdicciones. En este caso, el demandante señaló que pretende que se declare la nulidad del acto ficto por medio del cual se le negó el pago de la liquidación de sus prestaciones sociales después de su renuncia al cargo y, como restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a realizar el pago[24]. En ese sentido, contrario a lo afirmado por el juez de lo contencioso administrativo, la pretensión invocada no es meramente ejecutiva, sino que busca el reconocimiento de la indemnización moratoria, así como que se declare la obligación indexar los valores adeudados.
31. Ahora bien, en cuanto al criterio orgánico, la entidad demandada es el Distrito de Turbo, Antioquia. Esta entidad es el organismo principal de la administración pública de dicho territorio, conforme al artículo 39 de la Ley 489 de 1998. Por ello, cumple con el primer presupuesto para asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
32. De otro lado, en cuanto al criterio funcional, de acuerdo con las pruebas del expediente se puede confirmar que el demandante se desempeñaba como empleado público de carrera administrativa[25] en el cargo técnico administrativo. En ese sentido, era un empleado público y no un trabajador oficial.
33. A partir de los anteriores elementos, se puede concluir que el demandante prestó sus servicios a un ente territorial y que su calidad fue la de un empleado público. Así, en virtud de lo señalado en el artículo 104 numeral 4 del CPACA y la regla de decisión del Auto 446 de 2023, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la resolución del presente asunto.
Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas en contra de un municipio, mediante las cuales se pretende el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales con ocasión de servicios prestados a dicha entidad pública, siempre que se constante que, prima facie, el demandante no se desempeñó como trabajador oficial, en la construcción ni en el sostenimiento de obras públicas.[26]
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de competencia jurisdiccional entre el Juzgado 006 Administrativo de Turbo y el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Turbo, en el sentido de DECLARAR que el primero de ellos es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor Gustavo Humberto Gutiérrez contra el municipio de Turbo, Antioquia.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6933 al Juzgado 006 Administrativo de Turbo para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS
Magistrado (e)
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo digital 01002Demandapdf.
[2] Expediente digital, archivo digital 02003Anexospdf, página 10.
[3] Ibídem, p. 3.
[4] Expediente digital, archivo 04004AutoDeclaraFaltaDeJurisdiccionpdf.
[5] Expediente digital, archivo 08AutoDeclaraFaltaCompetenciaYOrdenaRemitirpdf.
[6] Ibídem, p. 4.
[7] Ibídem, p. 4.
[8] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[9] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros.
[10] Auto 155 de 2019.
[11] Corte Constitucional de Colombia. Auto 446 de 2023.
[12] Artículo 123 de la Constitución Política.
[13] Corte Constitucional de Colombia. Auto 314 de 2021, reiterado en Auto 1070 de 2021, entre otros.
[14] Corte Constitucional de Colombia. Auto 492 de 2021, Auto 1020 de 2021, Auto 314 de 2021, reiterados en Auto 446 de 2023.
[15] Artículo 5. Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.
[16] Artículo 4. ( ) las relaciones entre los empleados públicos y la administración Nacional, Departamental o Municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma.
[17] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, artículo 2, numeral 1.
[18] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, artículo 2, numeral 5.
[19] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 104, numeral 4.
[20] Corte Constitucional de Colombia. Autos 441 de 2022, 1595 de 2022, reiterados por Auto 446 de 2023.
[21] Corte Constitucional de Colombia. Auto 446 de 2023.
[22] Ibídem.
[23] Expediente digital, archivo digital 02003Anexospdf, páginas 7-15.
[24] Expediente digital, archivo digital 01002Demandapdf.
[25] Expediente digital, archivo digital 02003Anexospdf, página 13.
[26] Auto 446 de 2023.