Sentencia A. 1433/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1433/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado

 

(...) La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer y tramitar los procesos en que se solicite la sustitución de una pensión originada en una relación de trabajo privada en notaría, sin importar la naturaleza de la entidad administradora que haya reconocido o administre la prestación —incluida la SNR como sucesora del liquidado FONPRENOR—, de conformidad con el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1433 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6838

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cartagena

 

Magistrada sustanciadora:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. Hechos relevantes. Yenis Ochoa Pacheco manifestó que convivió pública e ininterrumpidamente con Senen Cristóbal Torres Ballestas en Cartagena, Bolívar, desde enero de 2007 hasta su fallecimiento el 27 de agosto de 2017. Sostuvo que durante ese tiempo conformaron una unión marital de hecho, en la cual el causante, protocolista de la Notaría Tercera del Círculo de Cartagena, le prestó asistencia económica, emocional y sentimental[1].

 

2. Demanda y pretensiones. El 22 de septiembre de 2022, Yenis Ochoa Pacheco interpuso demanda ordinaria laboral contra la SNR (Superintendencia de Notariado y Registro). Sus pretensiones fueron que se condene a esta última a: (i) reconocerle la sustitución pensional derivada de la pensión de jubilación otorgada al causante mediante Resolución 4582 del 7 de noviembre de 1999 de la SNR[2]; (ii) pagar las mesadas retroactivas desde el 27 de agosto de 2017; (iii) cancelar los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; (iv) cubrir costas, gastos procesales y sumas adicionales que se demuestren; y (v) aplicar la indexación en la liquidación de mesadas[3].

 

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Mediante auto del 24 de octubre de 2022, el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Cartagena rechazó la competencia para conocer del asunto y ordenó su remisión a los juzgados administrativos de Cartagena[4]. Indicó que, conforme al artículo 1 del Decreto 2723 de 2014, la SNR es una entidad descentralizada, técnica, con personería jurídica y autonomía administrativa, financiera y patrimonial. Por tanto, al tratarse de un litigio vinculado a la seguridad social administrada por una persona de derecho público, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por expresa disposición del artículo 104.4 del CPACA[5]. Además, citó como fundamentos normativos los artículos 2, 5, 12, 25 y 26 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), el artículo 26 del Código General del Proceso (CGP) –aplicado por analogía conforme al artículo 145 del CPTSS– y la Ley 2213 de 2022[6].

 

4. Actuaciones preliminares de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso correspondió por reparto al Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cartagena. Antes de avocar conocimiento, mediante auto del 20 de junio de 2023, el juez requirió a la SNR para que informara la naturaleza del vínculo que existió entre el causante, Senén Cristóbal Torres Ballestas, y la Notaría Tercera del Círculo de Cartagena, a fin de determinar su competencia[7]. En oficio de respuesta del 23 de julio de 2023, la entidad expuso, en primer lugar, consideraciones generales sobre la naturaleza del notariado y el régimen laboral de sus empleados. Indicó que, conforme al Decreto Ley 960 de 1970, el notariado es un servicio público prestado por notarios que actúan como particulares bajo la figura de la descentralización por colaboración[8]. Respaldó esta afirmación en jurisprudencia de la Corte Constitucional[9] y del Consejo de Estado[10]. Añadió que los notarios son responsables de sus oficinas y empleadores de su personal, cuyo régimen está previsto en el artículo 3 de la Ley 29 de 1973 (creación de empleos), artículo 4 ibidem (remuneración con derechos notariales), artículos 118 y 121 literal b) del Decreto 2148 de 1983 (creación y administración de empleos, pago de aportes), así como en los artículos 264 y 57.7 del Código Sustantivo del Trabajo (historia laboral y certificaciones)[11].

 

5. En segundo lugar, la SNR señaló que no existió vínculo legal y reglamentario ni contrato laboral entre Senén Cristóbal Torres Ballestas y la entidad[12]. Explicó que la pensión reconocida mediante Resolución 4582 del 7 de noviembre de 1999 se originó en la Ley 86 de 1988 que creó el Fondo de Previsión Social de Notariado y Registro (FONPRENOR), a la cual cotizaban notarios y empleados entre febrero de 1994 y noviembre de 1997. El Decreto 1668 de 1997 ordenó la supresión y liquidación del fondo y, en su artículo 5, asignó a la SNR asumir los derechos y obligaciones que se hubieren causado; el Decreto 1986 de 1997 ratificó lo anterior. En ese sentido, la SNR precisó que el reconocimiento pensional obedeció exclusivamente a la asunción de obligaciones del liquidado FONPRENOR y no a una vinculación directa del causante con la entidad[13].

 

6. Postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante auto del 3 de junio de 2025, el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cartagena, con base en la información remitida por la SNR y en el artículo 104.4 del CPACA, manifestó su falta de competencia. El despacho precisó que la competencia de la JCA –en materia de seguridad social– requiere la concurrencia de dos condiciones: (i) que la prestación esté a cargo de una entidad de derecho público y (ii) que el beneficiario sea o haya sido servidor público vinculado mediante relación legal y reglamentaria. Destacó que, de la respuesta de la SNR, se desprendía que el causante fue trabajador particular de la Notaría Tercera del Círculo de Cartagena, vinculado bajo el régimen del CST (Código Sustantivo del Trabajo) y no como servidor público, y que la pensión reconocida mediante Resolución 4582 de 1999 tuvo origen en la asunción por parte de la SNR de las obligaciones del liquidado FONPRENOR, y no en un vínculo laboral directo con la Superintendencia. Señaló que el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Cartagena fundó su falta de competencia únicamente en la naturaleza jurídica de la demandada, sin atender el doble criterio previsto en la norma aplicable. Finalmente, recordó que la cláusula general de competencia del inciso primero del artículo 104 del CPACA solo procede ante la ausencia de reglas específicas, lo que no ocurre en este caso. En consecuencia, declaró su falta de jurisdicción, promovió conflicto negativo y dispuso remitir el expediente a la Corte Constitucional.

 

7. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido a esta Corporación el 25 de junio de 2025[14]. Posteriormente, el 23 de julio de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 22 de julio del mismo año[15].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

9. La Sala Plena debe decidir el conflicto negativo de jurisdicción planteado entre el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cartagena, ambos en el departamento de Bolívar. La controversia se centra en determinar la autoridad judicial competente para conocer la demanda interpuesta por Yenis Ochoa Pacheco contra la SNR para el reconocimiento de una sustitución pensional. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si se cumplen los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo que configuran los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, definirá las reglas de competencia en relación con demandas de reconocimientos pensionales dirigidas contra la SNR como sucesora del liquidado FONPRENOR (II.4 infra). Luego, reiterará las reglas de competencia para conocer y decidir las demandas relacionadas con la seguridad social de trabajadores particulares (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto e indicará cuál es la autoridad judicial que debe continuar el trámite del proceso (II.6 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[16]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[17], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

11. El presente caso configura un conflicto de jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:

 

11.1.                    Se satisface el presupuesto subjetivo. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones^[21]: el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Cartagena, de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral; y el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cartagena, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

11.2.                     Se acredita el presupuesto objetivo. Ambos juzgados rehúsan asumir el conocimiento del proceso, de naturaleza judicial, instaurado por Yenis Ochoa Pacheco contra la SNR en el que se reclama una sustitución pensional.

 

11.3.                     Se cumple el presupuesto normativo. Las autoridades judiciales fundamentaron expresamente, con razones constitucionales y legales, su falta de competencia jurisdiccional para conocer de la demanda (párr. 3 y 6 supra).

 

4.     Naturaleza privada del vínculo laboral en notarías y rol prestacional de la SNR como sucesora del liquidado FONPRENOR

 

12. Carácter privado, regido por el CST, de la relación entre los notarios y sus trabajadores. El artículo 131 de la Constitución dispone que “[c]ompete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia (énfasis añadido)”. Es así como el artículo 3 de la Ley 29 de 1973 prevé que “[l]os Notarios crearán bajo su responsabilidad, los empleos que requiera el eficaz funcionamiento de las oficinas a su cargo […]”, y su artículo 4 añade que “el pago de las asignaciones de los empleados subalternos […] se hará por tales funcionarios de los recursos que perciban de los usuarios por concepto de los derechos notariales […]”. De forma concordante, el artículo 118 del Decreto 2148 de 1983 establece que “[b]ajo su responsabilidad el notario podrá crear los empleos que requiera el eficaz funcionamiento de la oficina a su cargo […] y cumplirá las obligaciones que para con sus subalternos les señalan las normas legales (énfasis añadido)”, y el artículo 121 ibidem precisa que el notario responderá “por las cuotas y los aportes que por ley deba pagar por él y por sus empleados a las instituciones de seguridad social y demás entidades oficiales”. Este bloque normativo fija, entonces, que la creación de cargos, su financiación y las obligaciones prestacionales del personal de las notarías son responsabilidad del notario, en su calidad de particular.

 

13. En el mismo sentido, la Corte Constitucional también ha precisado que “los notarios no son servidores públicos, son particulares a los que se les ha asignado el desempeño de una función pública, y aunque guardan cierta similitud con los empleados estatales, como la exigencia de neutralidad en sus actuaciones, técnicamente no es válido sostener que por tal circunstancia adquieran la condición de servidores públicos”[22]. Además, “los notarios son responsables del funcionamiento de sus despachos y, por tanto, asumen el régimen prestacional de sus empleados de conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo”[23]. Por lo tanto, “resulta imposible concebir que de la relación entre el notario y sus empleados no se desprenda un vínculo con la oficina o el establecimiento donde estos prestan el servicio, en el entendido de que quien es titular de la notaría contrata a sus empleados no como persona natural, sino como un particular cobijado por la autoridad para actuar como fedante”[24]. “Esto significa que el notario como empleador tiene libertad para contratar el número de trabajadores que requiera, y que dicha relación laboral comprende su responsabilidad frente al pago de salarios y la seguridad social de sus trabajadores”[25].

 

14. Naturaleza y funciones de FONPRENOR y de la SNR en materia prestacional de notarios y empleados de notarías. La Ley 86 de 1988 creó el Fondo de Previsión de Notariado y Registro (FONPRENOR) como un establecimiento público (art. 1º) encargado, entre otras funciones, de “atender el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales” de notarios y empleados de notarías (art. 2º), con financiación específica (art. 7) y tránsito desde Cajanal hasta su entrada efectiva en operación (arts. 9 a 14), que se produjo el 31 de enero de 1994. Posteriormente, los Decretos 1668 y 1986 de 1997 dispusieron la supresión y liquidación del fondo y asignaron a la SNR asumir sus derechos y obligaciones (art. 5 D. 1668 de 1997). Esta sucesión no alteró la condición de empleador privado del notario ni el régimen del CST aplicable a sus trabajadores. FONPRENOR, y luego la SNR como sustituta de sus derechos y obligaciones, actuó como entidad de previsión social encargada del reconocimiento y pago de prestaciones, sin que por ello ostentara la condición de empleador de los trabajadores de las notarías[26].

 

5.     Reglas de competencia para conocer y decidir las demandas relacionadas con la seguridad social de trabajadores particulares. Reiteración de jurisprudencia

 

15. En el Auto 746 de 2021, la Sala Plena resolvió un conflicto de competencia relacionado con la jurisdicción para resolver sobre una solicitud de reliquidación pensional de un trabajador privado. En esa oportunidad, concluyó que “respecto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social”[27].

 

16. Al respecto, analizó el artículo 104.4 del CPACA que establece que la jurisdicción contenciosa administrativa “conocerá de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Igualmente, puso de presente que el artículo 15 del Código General del Proceso dispone que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”[28]. Así, concluyó que “a partir de una lectura armónica de los artículos 15 de la Ley 1564 de 2012, 2.4 de la Ley 712 de 2001 y 12 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la competencia general para dirimir las controversias relativas a la seguridad social”.

 

17. En el Auto 507 de 2023, la Sala Plena concluyó que “cuando se está frente a un conflicto en el que se presenta un trabajador privado o un trabajador oficial, sin importar la naturaleza de la entidad administradora, el caso corresponderá conocerlo a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral”. Además, en asuntos de sustitución pensional, esta Corte ha reiterado que la jurisdicción ordinaria laboral es competente cuando el causante prima facie no es empleado público, y precisó que, de comprobarse esa condición privada, debe reiterarse la remisión a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[29]. Este entendimiento fue reafirmado recientemente por el Auto 100 de 2025, que, en supuesto análogo, dispuso enviar el expediente al juez ordinario del trabajo.

 

6.     Caso Concreto

 

18. La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es competente para conocer del proceso sub examine. La demandante, Yenis Ochoa Pacheco, solicita el reconocimiento de la sustitución pensional causada por el fallecimiento de su presunto compañero permanente, Senen Cristóbal Torres Ballestas, con quien alega tener una convivencia superior a 10 años. El causante laboró durante más de 21 años como protocolista en la Notaría Tercera del Círculo de Cartagena, bajo una relación de trabajo regida por el CST. Mediante Resolución 2847 del 9 de noviembre de 1999, la SNR le reconoció pensión de jubilación. La pretensión se dirige contra la SNR, en su calidad de sucesora de las obligaciones del extinto FONPRENOR. La controversia no se relaciona con el acceso ni con las condiciones de prestación del servicio público notarial –esto es, la función pública administrativa de dar fe–, sino con un derecho pensional derivado de una relación laboral de un empleado de la notaría. Además, la propia SNR informó que no existió vínculo legal y reglamentario ni contrato laboral entre el causante y esa entidad, y que el reconocimiento pensional obedeció exclusivamente a que asumió las obligaciones del liquidado FONPRENOR[30].

 

19. En vista de lo anterior, y aplicado el doble criterio fijado por esta Corte (ver FJ 15 supra), es claro que, en el caso sub examine, (i) el vínculo del causante fue de naturaleza privada y estuvo regido por el CST; y (ii) la administradora es una entidad pública (SNR) que actúa como sucesora de FONPRENOR. Por tanto, corresponde conocer al juez de la jurisdicción ordinaria laboral, pues en asuntos de seguridad social de trabajadores privados u oficiales la competencia radica en la jurisdicción ordinaria con independencia de la naturaleza de la entidad administradora. Esto, en atención a la regla general de competencia establecida en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS.

 

20. En tales términos, la Sala dispondrá remitir el expediente al Juzgado 004 Laboral del Circuito de Cartagena. Esto, para que asuma el conocimiento de la demanda ordinaria laboral promovida por Yenis Ochoa Pacheco contra la SNR, en la que pretende el reconocimiento de la sustitución de la pensión de jubilación otorgada a Senen Cristóbal Torres Ballestas.

 

21. Regla de decisión: La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer y tramitar los procesos en que se solicite la sustitución de una pensión originada en una relación de trabajo privada en notaría, sin importar la naturaleza de la entidad administradora que haya reconocido o administre la prestación —incluida la SNR como sucesora del liquidado FONPRENOR—, de conformidad con el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cartagena en el sentido de DECLARAR que Juzgado 004 Laboral del Circuito de Cartagena es la autoridad competente para conocer de la demanda de sustitución pensional interpuesta por Yenis Ochoa Pacheco contra la Superintendencia de Notariado y Registro.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6838 al Juzgado 004 Laboral del Circuito de Cartagena, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, así como al Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cartagena.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS

Magistrado (e)

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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