REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

AUTO 1412 DE 2025

 

 

Referencia: expedientes T-7.826.882 y T-8.114.575

 

Solicitudes de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato de la Sentencia SU-245 de 2021. Acción de tutela instaurada por Fidencio Hernando Maingual, en calidad de gobernador del resguardo indígena de Yascual, contra el Tribunal Administrativo de Nariño; y por José Alirio Oviedo Anama, también como gobernador del resguardo indígena de Yascual contra la Sección Quinta del Consejo de Estado.

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

 

 

Bogotá, D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el presente Auto, con fundamento en los siguientes:

 

I. ANTECEDENTES

 

1.                 La Sentencia SU-245 de 2021

 

1.                 Mediante la Sentencia SU-245 de 2021[1], la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió la solicitud de amparo presentada por el entonces gobernador del resguardo indígena de Yascual contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, en torno a los derechos de los etnodocentes de la comunidad, el régimen legal aplicable a tales docentes y su derecho de acceso a la carrera.

 

2.                 La Sala concedió el amparo invocado y adoptó un conjunto de remedios para superar la situación de afectación de derechos de los docentes de la comunidad de Yascual, de acceso a la educación para sus niños, niñas y adolescentes, y del pueblo mismo, como sujeto colectivo de derechos. Así, la Corte concluyó que (i) en torno a la etnoeducación y las condiciones de trabajo, existía un vacío normativo que afectaba intensamente los derechos fundamentales de los etnoeducadores, los pueblos y comunidades indígenas, y los niños, niñas y adolescentes que tienen el derecho a recibir el servicio; (ii) a partir de una línea de sentencias de tutela, iniciada en la Sentencia T-907 de 2011, existía jurisprudencia en vigor sobre el derecho de los etnoeducadores a ser nombrados en propiedad y, de acuerdo con los artículos 55 a 62 de la Ley 115 de 1994, prever que el mecanismo de acceso pasa por la concertación con los pueblos; (iii) existía el deber de garantizar que los docentes conozcan el idioma propio y la cultura de la comunidad donde prestan sus servicios y, además, de garantizar la preferencia por docentes de las mismas comunidades. Sin embargo, reconoció que, (iv) en virtud del vacío normativo evidenciado en materia de etnoeducación, persistían discusiones frente al régimen aplicable a los etnoeducadores en materia salarial, prestacional y de otros beneficios asociados al régimen de carrera de los que sí gozan otros docentes.

 

3.                 En ese contexto, y después de referirse a la jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la etnoeducación, la Sala Plena puntualizó que resultaba necesario avanzar hacia el manejo autónomo del sistema por parte de los propios pueblos, sin desconocer las obligaciones estatales de garantizar el acceso, según estándares definidos por edad y nivel de educación. Además, consideró necesario adoptar decisiones que aseguren a los etnoeducadores indígenas condiciones laborales o de prestación del servicio equivalentes a las de los demás docentes del país, sin que se encuentren sometidos necesariamente a la presentación o acreditación de los mismos títulos de educación formal. Precisó que constituye una discriminación inadmisible que quienes prestan sus servicios a los pueblos indígenas tengan condiciones disímiles e inferiores a quienes lo hacen para la sociedad mayoritaria.

 

4.                 En ese orden de ideas, la Sala Plena manifestó que el derecho a la etnoeducación en el orden constitucional colombiano exige una visión integral que conjugue –por una parte– la autonomía, diversidad y calidad étnicamente diferenciada y -por otra- mecanismos adecuados de acceso y permanencia, que aseguren condiciones de trabajo justas e igualitarias con otros docentes y preserve los mínimos de toda la población.  

 

5.                 Por lo tanto, señaló que era necesario avanzar en la consulta previa nacional iniciada desde el 2008 y en torno a medidas que fortalezcan y consoliden (i) el Sistema Educativo Indígena Propio, tomando como base y respetando los mínimos ya definidos en el Decreto 1953 de 2014 (sobre autonomía territorial indígena), y (ii) unas condiciones de trabajo que valoren adecuadamente el conocimiento propio de los etnoeducadores indígenas. Todo lo anterior, con miras a la creación de un ordenamiento integral, con jerarquía legal, como fue ordenado en la Sentencia C-208 de 2007.

 

6.                 La Sala también enfatizó en que la inexistencia de un régimen integral sobre la etnoeducación con jerarquía legal, no puede privar a la Constitución de su fuerza normativa, ni a los derechos de los pueblos indígenas de su eficacia, razón por la cual previó un conjunto de medidas o remedios transitorios que atendieran seis principios (autonomía, diversidad y calidad étnicamente diferenciada; al igual que mecanismos adecuados de acceso y permanencia al servicio, condiciones de trabajo justas e igualitarias con otros docentes y mínimos para toda la población nacional). En virtud de lo reseñado, la Sala Plena concedió la tutela y –entre otras cosas– ordenó:

 

“PRIMERO.- REVOCAR la decisión dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 2 de diciembre de 2019, actuando como juez de primera instancia, dentro del expediente T-8.114.575 y declarar la improcedencia de la acción. En consecuencia, se ordenará DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de remplazo dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 16 de julio de 2020, en cumplimiento de las órdenes dictadas por la Subsección A de la Sección Tercera de la misma Corporación.

 

SEGUNDO. CONFIRMAR parcialmente las sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 15 de agosto de 2019, y la Sección Quinta  del Consejo de Estado, el 14 de noviembre de 2019, en lo que tiene que ver con (i) la decisión de dejar sin efecto las sentencias dictadas por el Juzgado 4º Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, en primera y segunda instancia respectivamente; y CONCEDER el amparo invocado por Fidencio Hernando Maingual (cuyas pretensiones fueron confirmadas por José Alirio Oviedo Amana), en nombre del Resguardo de Yascual.

 

TERCERO. DEJAR SIN EFECTO las demás órdenes adoptadas por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la Sentencia del 14 de noviembre de 2019, y ordenar a la Secretaría de Educación de Nariño que aplique a los etnoeducadores del Resguardo Yascual las normas contenidas en los artículos 8 al 11 del Decreto 2277 de 1979, modificado por el Decreto 85 de 1980; así como los artículos 55 a 56 de la Ley 115 de 1994 y los artículos pertinentes del Decreto 804 de 1995 y las disposiciones que eventualmente pueda adoptar el Gobierno con fundamento en el artículo 56 transitorio de la Constitución, con el fin de que accedan a los derechos y prestaciones propios del escalafón docente definido en la normativa citada.

 

La Secretaría de Educación de Nariño deberá dar cumplimiento a esta orden de manera oficiosa, de modo que le corresponde verificar que los etnoeducadores nombrados ya se encuentren en propiedad, así como las demás consecuencias normativas de la aplicación de las normas citadas en este ordinal. 

 

CUARTO. ORDENAR al Ministerio de Educación Nacional que, en diálogo y consulta con los pueblos indígenas, bien sea en el marco de la CONTCEPI o mediante un espacio específico para este efecto, defina un sistema transitorio de equivalencias, que permita a los etnoeducadores que han sido nombrados en propiedad, gozar de los derechos propios del escalafón docente en lo que tiene que ver con emolumentos, prestaciones sociales, vacaciones y otros aspectos similares, a partir de su experiencia y de una valoración del conocimiento respetuosa de la diferencia cultural. Como este es un remedio de carácter transitorio, la Sala instará al Ministerio de Educación a que este diálogo se lleve a cabo en un término máximo de seis meses contados a partir de la notificación de esta providencia, salvo por necesidades propias del diálogo intercultural, lo cual debe quedar debidamente acreditado y aprobado por ambas partes. 

 

QUINTO. EXHORTAR al Congreso de la República y al Gobierno nacional para que, previo el agotamiento de la consulta previa ordenada desde la Sentencia C-208 de 2007, adopten la normativa que respete los estándares y principios logrados, y además, avance en torno al Sistema Educativo Indígena Propio, en el marco del principio de progresividad de las facetas prestacionales de los derechos fundamentales.

 

SEXTO. La presente decisión tiene efectos inter comunis y, por tal razón, sus efectos se extienden a todos los pueblos y comunidades indígenas que se encuentren en las mismas circunstancias amparadas en la presente providencia. (…)”.

 

2.                 Las solicitudes de seguimiento o de apertura de incidente de desacato

 

2. 1.  Primera solicitud

 

7.                 El 16 de octubre de 2024, el señor Efrén Tombe Quitumbo, en calidad de gobernador de Resguardo Nasa Kwes Kiwe, presentó solicitud de incidente de apertura de desacato frente a lo previsto en la Sentencia SU-245 de 2021. En un primer correo electrónico no profundizó las razones por las cuáles presentó su solicitud. Sin embargo, en un correo electrónico posterior de la misma fecha allegó la solicitud[2] en la cual sí esboza los argumentos que sustentan su pretensión. En particular menciona que no se está aplicando el sistema de equivalencias para los etnodocentes de su Resguardo cuando la sentencia SU-245 de 2021 tiene efectos inter comunis. En consecuencia, explicó que la Secretaría de Educación del Valle del Cauca estaba obligada a expedir un decreto con el nombramiento en propiedad y disponer la inscripción en el escalafón docente de todos los etnodocentes que hayan sido designados con carácter de provisionalidad en cualquiera de los resguardos de esas comunidades, de modo que gocen los derechos propios del sistema de carrera administrativa.

 

8.                 Además, allegó el auto interlocutorio del 14 de diciembre de 2023 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, quien fungió como juez de primera instancia en la Sentencia SU-245 de 2021. En este auto, la Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco del expediente 11001-03-15-000-2019-01291-04 que estudió un incidente de desacato ordenó:

 

“(i) no dar apertura a los incidentes de desacato promovidos por Resguardos Indígena Triunfo Cristal Paez, Kwe’sx Yu Kiwe, Nasa Ke’sx Kiwe, Nasa Thä’, el Cabidlo San Juan Paez y el Resguardo Indígena De Males, así como a los presentados por los ciudadanos Yolanda Calambás Torres, Carlos Fernando Mazabuel, Mery Hermidia Fernández Ramos, Yohanna Galeano Triviño y Luz Stella Torres Quintero;

 

(ii) Instar a la Secretaría de Educación del Valle del Cauca para que, frente a los pueblos Triunfo Cristal Paez, Kwe’sx Yu Kiwe, Nasa Ke’sx Kiwe, Nasa Thä’, el Cabildo San Juan Paez, y a la Secretaría de Educación del Cauca, en cuanto a las comunidades étnicas que habitan ese territorio, inicien los procedimientos de concertación, con miras definir el sistema de equivalencias aplicable a sus etnodocentes, mientras el Ministerio de Educación Nacional emite el respectivo sistema transitorio, siguiendo los parámetros señalados en la sentencia SU – 245 de 2021;

 

(iii) Exhortar a la Secretaría de Educación de Nariño para que realice las acciones que le permitan individualizar e identificar a los etnoeducadores del Resguardo de Males, de modo que pueda verificar si éstos ya fueron nombrados en propiedad. Y en caso de que esto último no haya acontecido, adelante las gestiones pertinentes para realizar los respectivos nombramientos;

 

(iv) Dar apertura de oficio al incidente de desacato en contra de la señora Aurora Vergara Figueroa, en su calidad de ministra de Educación Nacional, en razón a que no ha acreditado el cumplimiento a lo dispuesto en el numeral cuarto de la sentencia SU-245 de 2021, de conformidad con lo previsto en parte motiva de esta providencia;

 

(…)”

 

9.                 Es importante resaltar que los documentos mencionados fueron los únicos que adjuntó el señor Tombe Quitumbo en su solicitud. Ahora bien, esta Corporación consideró relevante realizar una búsqueda respecto al trámite judicial que continuó la Sección Primera del Consejo de Estado en este incidente de desacato.

10.            Consultado el proceso judicial, en auto interlocutorio del 15 de febrero de 2023, la autoridad judicial resolvió:

 

“abstenerse de sancionar a la señora Aurora Vergara Figueroa en su calidad de ministra de Educación Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.

 

11.            En este Auto se indicó que la ministra de Educación adelantó las tareas necesarias para observar lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-245 de 2021. En consecuencia, al no advertirse un incumplimiento del requisito objetivo, la Sala Primera del Consejo de Estado se abstiene del estudio del requisito subjetivo y se abstendrá de sancionar a la señora Aurora Vergara Figueroa. Posterior a dicha decisión, la secretaria judicial del Consejo de Estado procedió a archivar el expediente judicial 11001-03-15-000-2019-01291-04[3].

 

2. 2.  Segunda solicitud

 

12.            El 7 de octubre de 2024, el señor Diego Armando Trochez Dagua, en calidad de gobernador del Resguardo Indígena Kwes Kiwe Nasa, presentó una nueva solicitud de apertura de incidente de desacato de la Sentencia SU-245 de 2021. En su correo adjuntó un escrito que expone que se debería garantizar el sistema de equivalencias a los etnoeducadores de su comunidad debido a que las órdenes judiciales de la sentencia de la Corte tienen efectos inter comunis. En otras palabras, indicó que las órdenes judiciales, en particular la contenida en el resolutivo tercero, es de obligatoria aplicabilidad para todos los etnodocentes de todas las comunidades indígenas que se encuentren en una condición similar a la del Resguardo de Yascual. A su vez allegó una certificación expedida por el Ministerio del Interior en la que se acredita su nombramiento como gobernador del Resguardo Indígena Kwes Kiwe Nasa y, el día 12 de noviembre de 2024, reiteró la misma solicitud por correo electrónico.

 

13.            Por último, adjuntó el auto interlocutorio del 20 de septiembre de 2024 proferido en el trámite del expediente judicial 11001-03-15-000-2019-01291-07 por la Sección Primera del Consejo de Estado, quien actuó como juez de primera instancia en la sentencia SU-245 de 2021. En esta providencia, la autoridad judicial decidió negar la apertura de (i) el incidente de desacato presentado por la señora Luz Mery Herrera promovido en contra de las Secretaría de Educación del Tolima y (ii) el incidente de desacato presentado por el señor Diego Armando Trochez Dagua, en calidad de gobernador del Resguardo Indígena Kwes Kiwe Nasa en contra de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca y el Ministerio de Educación Nacional.

 

14.            Es decir, en el auto interlocutorio del 20 de septiembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado analizó un escrito que en su momento presentó el señor Trochez Dagua, actual solicitante. En esa oportunidad, la autoridad judicial evidenció que el Ministerio de Educación ya había realizado las acciones correspondientes para dar cumplimiento a la definición del sistema de equivalencias. En particular indicó que, través de la emisión de los Decretos 1345 y 888 de 2023 y 309 de 2024, ya definió el sistema de equivalencias transitorio que permite a los etnodocentes del resto del país gozar de los derechos propios del escalafón docente. De ahí que las comunidades deban adelantar los procedimientos allí dispuestos a efectos de acceder a las prerrogativas contempladas en esos actos. Por tal razón, negó dar apertura al incidente de desacato de la sentencia SU-245 de 2021. Posterior a dicha decisión, la secretaria judicial del Consejo de Estado procedió a archivar el expediente judicial 11001-03-15-000-2019-01291-07[4].

 

2. 3.  Tercera solicitud

 

15.            El 21 de octubre de 2024, el señor Hugo Benítez Sánchez, en calidad de gobernador del Resguardo de Lomas de Guaguarco, Tolima presentó únicamente una “solicitud de revisión de la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el expediente judicial 11001-03-15-000-2019-01291-07”. Argumentó que la Secretaría de Educación del Tolima no está cumpliendo con la sentencia SU-245 de 2021 al no nombrar en propiedad a la etonodocente Luz Mery Herrera Breur, quien está nombrada en provisionalidad.

 

16.            Si bien el señor Benítez Sánchez no adjuntó la providencia judicial del Consejo de Estado a la que hace referencia, esta Corporación consideró pertinente realizar una búsqueda respecto al trámite judicial que la Sección Primera adelantó. Consultado el expediente judicial, la Sala Plena se percata que la providencia a la que hace referencia el gobernador del Resguardo de Lomas de Guaguarco en su solicitud de revisión es al Auto interlocutorio del 20 de septiembre de 2024 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, el cual también fue allegado en la segunda solicitud presentada por el señor Trochez Dagua y analizada previamente (párrs.13 y 14).

 

17.            En una de las solicitudes de desacato que dieron origen a este Auto, la señora Herrera indicó que la Secretaría de Educación del Tolima estaría incurriendo en desacato de la sentencia SU-245 de 2021 porque no ha dispuesto su nombramiento en propiedad ni le ha otorgado los beneficios correspondientes, pese a que es una etnodocente perteneciente al Resguardo Indígena Lomas de Guarco, Tolima. En el auto interlocutorio del 20 de septiembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió negar la apertura de dicha solicitud. Argumentó que en la sentencia SU-245 de 2021 no se expuso ningún mandato para que los entes territoriales de oficio, nombren en carrera administrativa a los etnodocentes y se les otorguen los beneficios prestacionales y salariales de ello, dado que, la única orden en ese sentido versó exclusivamente sobre el resguardo Yascual, puesto que éste tenía la condición de demandante en ese proceso. Respecto al resto de órdenes contenidas en la sentencia SU-245 de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado indicó que el Ministerio de Educación Nacional ha adelantado acciones pertinentes para dar cumplimiento a definir un sistema transitorio de equivalencias, que permita a los etnoeducadores que han sido nombrados en propiedad, gozar de los derechos propios del escalafón docente.

 

18.            Posteriormente, el 3 y el 13 de julio de 2025, presentó dos escritos en las que reitera los argumentos expuestos en la solicitud previa. Pide que se revise la sentencia del Consejo de Estado en el proceso con radicado 11001 03 15 000 2019 01291 07 debido a interpretaciones incorrectas que impiden el nombramiento en propiedad de la etnodocente Luz Mery Herrera Breuer. A pesar de trabajar por años como docente en provisionalidad y contar con el respaldo de su comunidad, la Secretaría de Educación del Tolima se niega a nombrarla en propiedad. Argumentó que la entidad insiste en argumentos técnicos, como la provisionalidad bajo el Decreto 804 de 1995, para evitar el nombramiento, a pesar de que en la Sentencia SU-245 de 2021, la Corte Constitucional ordenó corregir estos errores. Por todo lo anterior, solicitó que se nombre en propiedad a la etnodocente Luz Mery Herrera Breuer en la Institución Educativa Coyarcó, sede Guaguarco del municipio de Coyaima, Tolima con la retroactividad correspondiente al tiempo que su trabajo amerita.

 

2.4     Cuarta Solicitud

 

19.            El 10 de diciembre de 2024 el señor Romel Ortiz Canticus, en calidad de Gobernador y representante legal del Pueblo Indígena Awá, Resguardo Pialapi-Pueblo Viejo, ubicado en el municipio de Ricaurte, Nariño, presentó solicitud de estudio por posible desacato frente a lo ordenado en la Sentencia SU-245 de 2021 por parte de la Secretaría Departamental de Educación de Nariño. En su escrito argumentó que esta entidad se ha negado a cumplir con las órdenes judiciales consagradas en los numerales tercero y sexto de la referida Sentencia. Indicó que la expedición del Decreto 1345 de 2023 no promueve condiciones de igualdad real y efectiva a favor de los grupos étnicos históricamente discriminados. También señaló que las órdenes de nombrar en propiedad a los etnoeducadores del Resguardo Yascual (orden tercera) se extiende a todos los demás Resguardos del país con el fin de que todos los etnodocentes puedan acceder a los derechos y prestaciones propios del escalafón docente. Lo anterior se fundamenta en la orden judicial contenida en el numeral sexto de la Sentencia SU-245 de 2021 que otorga efectos inter comunis a la decisión, es decir que sus efectos se extienden a todos los pueblos y comunidades indígenas que se encuentren en las mismas circunstancias amparadas en la presente providencia. Mencionó que no enviaron la solicitud de desacato directamente al juez de primera instancia, esto es a la Sección Primera del Consejo de Estado teniendo en cuenta las respuestas que esta autoridad judicial ha brindado a otros Resguardos que han realizado una solicitud en sentido similar.

 

20.            Por último, junto a su solicitud de apertura de incidente de desacato, allegó dos documentos. Por una parte, unas certificaciones en las que el Gobernador del Resguardo Indígena Palapí-Pueblo Viejo avala a seis (6) docentes como etnoeducadores que brindan sus servicios al Centro Educativo San Isidro del municipio de Ricaurte, solicita que se les respete la plaza que vienen ocupando y se les nombre en propiedad. Por la otra, un derecho de petición que el Gobernador Indígena Romel Ortiz Canticus había presentado directamente ante la Secretaría Departamental de Educación de Nariño en la que reiteró los argumentos respecto a la solicitud desacato de las órdenes judiciales contenidas en la Sentencia SU-245 de 2021, en particular del numeral tercero y sexto, al no nombrar en propiedad a los seis etnoeducadores que vienen desempeñando esta labor en el Centro Educativo San Isidro del municipio de Ricaurte, Nariño.

 

2.5     Quinta Solicitud

 

21.            El 14 de marzo de 2025, las señoras Virginia del Carmen Pérez, Dauris Esther Herrera y Esperanza Isabel Royer, en calidad de educadoras indígenas que integran la Comisión Nacional de Trabajo y Concertación de la Educación para los Pueblos Indígenas (CONTCEPI), solicitan el pronunciamiento de la Corte porque consideran que la Secretaría de Educación de Riohacha está aplicando e interpretando el Decreto 1345 de 2023 de manera errónea, desconociendo lo dispuesto en la Sentencia SU-245 de 2021. Indican que a partir del resolutivo cuarto[5] de la mencionada Sentencia, se dispuso que la compensación y el mejoramiento para los educadores indígenas se debía establecer a partir de su experiencia y de una valoración de su conocimiento, factores a tener en cuenta en el mejoramiento salarial de los educadores indígenas.

 

22.            Sugieren que la Secretaría Distrital de Riohacha está confundiendo dos ejes distintos que estructuran el Decreto 1345 de 2023, (i) el derecho a la ubicación en el escalafón indígena y (ii) el derecho a los mejoramientos salariales para compensar a los etnoeducadores indígenas. Por ende, la Secretaría, al afirmar que los mejoramientos salariales solo aplican para los educadores indígenas que escojan el “sistema de cualificación cultural comunitaria”, excluye el derecho al mejoramiento salarial de profesores indígenas que opten por el “sistema cualificación académica”. Lo anterior sugiere que la entidad se inventó una regla que viola el principio de igualdad laboral, sustentado en los artículos 13 y 53 de la Constitución.

 

23.            Por lo anterior solicitó (i) al Ministerio de Educación para que, se pronuncien sobre la interpretación y aplicación auténtica del régimen de transición docente, particularmente, en el reconocimiento del tiempo de experiencia docente como factor de mejoramiento salarial de todos los educadores nombrados bajo el régimen del Decreto 804 de 1995; (ii) a la Procuraduría General de la Nación para que adelante vigilancia administrativa sobre el desarrollo de esta petición; (iii) a la Secretaría Distrital de Riohacha que retomen el estudio de las solicitudes de transición que se presentaron previamente y (iv) a la Corte Constitucional para que adelante un seguimiento al cumplimiento de lo establecido en la Sentencia SU-245 de 2021.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

24.            La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer, tramitar y decidir las solicitudes de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato en relación con la Sentencia SU-245 de 2021.

 

2.                 El trámite de cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato. Reiteración de jurisprudencia[6]

 

25.            De acuerdo con los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes en aras de asegurar su debida observancia. Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.

 

26.            Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, los cuales tienen fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (art. 2, C.P.), como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (art. 229, C.P.), el cual comprende -como mínimo- (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable, y (iii) la ejecución material del fallo^[7].

 

27.            El trámite de cumplimiento es obligatorio y debe ser iniciado de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado^[8] o por el Ministerio Público. Su propósito es (i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido –lo cual no implica la determinación de la responsabilidad subjetiva del obligado– y, en caso de que no sea así, (ii) adoptar todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento^[9].

 

28.            Por su parte, el incidente de desacato procede a petición de la parte interesada^[10], a fin de que el juez constitucional, a través de un trámite sumario y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela^[11]. Contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela^[12].

 

29.            La naturaleza disciplinaria de la sanción impuesta como consecuencia del incidente de desacato exige que dentro del mismo se respete el debido proceso y que se demuestre la configuración de elementos objetivos y subjetivos para su procedencia^[13].

 

30.            Desde el punto de vista objetivo, el desacato procede cuando (i) no ha sido cumplida la orden dictada en un fallo de tutela; (ii) el cumplimiento ha sido insuficiente o incompleto; (iii) no han sido obedecidas otras decisiones tomadas por el juez en el curso del proceso; (iv) no se acata la orden judicial dada al demandado de no volver a incurrir en las conductas que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales; o (v) cuando el demandado no cumple dentro de los términos señalados por la providencia judicial^[14].

 

31.            Desde el punto de vista subjetivo, el desacato exige que el incumplimiento debe ser deducido en concreto, de las personas a quienes está dirigido el mandato judicial y provenir de la actuación intencional o negligente de los funcionarios encargados de dar aplicación a las órdenes contenidas en decisiones de tutela^[15].

 

32.            Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) la competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se rigen por lo dispuesto en los artículos 27 y 23 del Decreto 2591 de 1991, mientras que la base legal del desacato se encuentra en sus artículos 52 y 27; (ii) el trámite de cumplimiento es obligatorio, en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental, porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (iii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iv) la verificación del cumplimiento es oficiosa –aunque puede ser impulsada por el interesado o por el Ministerio Público–, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (v) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para reclamar el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida solo tenga como posibilidad el incidente de desacato^[16].

 

3.                 Competencia para hacer cumplir los fallos de tutela. Reiteración de jurisprudencia[17]

 

33.            La Corte Constitucional ha sido enfática al referir que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela recae -en principio- en los jueces de primera instancia, ya sea que las órdenes provengan de una sentencia de segunda instancia o de la revisión que haya realizado esta Corporación^[18]. En relación con las sentencias de tutela proferidas por este Tribunal, el Acuerdo 01 de 2025^[19] precisa que las mismas “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera y segunda instancia”. Adicionalmente, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que las referidas providencias “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”.

 

34.            Al respecto, esta Corte ha señalado que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela (i) obedece a una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991; (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales; (iii) se encuentra en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela; y (iv) protege la eficacia del grado jurisdiccional de consulta como garantía procesal^[20].

 

35.            Asimismo, la jurisprudencia ha explicado que el juez de primera instancia puede excepcionalmente modular los efectos de una decisión o adoptar medidas que materialicen los derechos de las personas, pueblos y comunidades, siempre que ellas respeten el contenido esencial de las órdenes impartidas en tutela. Al respecto, el Auto 557 de 2025 explicó que: “La jurisprudencia de este tribunal ha dispuesto que, además la labor propia de análisis de los niveles de cumplimiento del fallo, el juez de tutela de primera instancia tiene la competencia para modular o modificar las órdenes impartidas, con la finalidad de garantizar la efectiva satisfacción de los derechos fundamentales”.

 

36.        Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que se pueden distinguir dos partes constitutivas de un fallo de tutela: la decisión de amparo, es decir, la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acción de tutela, y la orden proferida para garantizar el goce efectivo del derecho. De esta manera, el principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adoptó. Por su parte, como la orden es consecuencia de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del derecho en el contexto particular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada respecto de ésta tienen unas características especiales en materia de acción de tutela, razón por la cual, las órdenes pueden ser modificadas luego de proferido el fallo[21].

 

37.        En el marco del trámite de cumplimiento, el juez competente puede adoptar medidas que no modifican el fallo y aquellas que lo modifican. En el primer escenario, el juez debe adoptar medidas como realizar nuevos requerimientos, practicar pruebas, entre otros correctivos que considere pueden servir para materializar lo ordenado y dilucidar las causas del incumplimiento. En el segundo escenario, en caso de que se requiera, el juez podrá modificar las órdenes de la sentencia[22].

 

38.        La Corte Constitucional ha enfatizado, sin embargo, que la modulación de sus órdenes es excepcional y está supeditada al cumplimiento de cinco requisitos: (i) el juez debe verificar que la orden originalmente impartida impide la efectiva protección del derecho amparado, (ii) la modificación no puede generar un cambio absoluto en la orden original, (iii) la medida debe estar encaminada a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo, (iv) la modificación debe evitar una afectación grave, directa, manifiesta, cierta e inminente del interés público, por lo que debe buscar la menor reducción de la protección concedida y, a la vez, compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz; y, por último, (v) el juez solo puede modificar órdenes de naturaleza compleja[23].

 

39.            La Corte Constitucional cuenta con una competencia preferente para asumir -dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto- el estudio de las solicitudes de cumplimiento, dar trámite al incidente de desacato y adoptar las medidas pertinentes. No obstante, dicha competencia es de carácter excepcional, y su ejercicio se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente.

 

40.            Este Tribunal ha reconocido que el ejercicio de dicha competencia preferente solo se activa cuando: (i) el juez de primera instancia no adoptó las medidas necesarias para conminar al obligado a la ejecución de la parte resolutiva del fallo de tutela o, cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo^[24]; (ii) la autoridad desobediente es una alta Corte, pues la misma no tiene superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato^[25]; (iii) en presencia de un estado de cosas inconstitucional, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo^[26]; o (iv) su intervención sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo^[27].

 

4.                 Respuesta a las solicitudes

 

41.            En el presente caso, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispondrá remitir  al juez de primera instancia -Sección Primera del Consejo de Estado- las cinco solicitudes de seguimiento y de apertura de incidente de desacato formuladas por (i) Efrén Tombe Quitumbo en calidad de gobernador Resguardo Nasa Kwes Kiwe; (ii) Diego Armando Trochez Dagua, en calidad de gobernador del mismo Resguardo Indígena; (iii) Hugo Benítez Sánchez, en calidad de gobernador del Resguardo de Lomas de Guaguarco, Tolima; (iv) Romel Ortiz Canticus, en calidad de Gobernador y representante legal del Pueblo Indígena Awá, Resguardo Pialapi-Pueblo Viejo, Nariño y (v) las señoras Virginia del Carmen Pérez, Dauris Esther Herrera y Esperanza Isabel Royer en calidad de etnoeducadoras adscritas a Riohacha. Asimismo, se dispondrá remitir al juez de primera instancia junto con las solicitudes, los anexos allegados por los solicitantes, como se detalla más adelante.

 

42.            Como fue explicado, la competencia para verificar el cumplimiento de la sentencia o para conocer del trámite de desacato, recae en el juez de tutela de primera instancia.

 

43.            Además, al estudiar las solicitudes de cumplimiento, se observa que (i) no hay evidencia de que el juez de primera instancia no haya adoptado las medidas necesarias para que el Ministerio de Educación Nacional concertará reuniones con el CONTCEPI y así crear un sistema de tabla de equivalencias con los etnoeducadores indígenas, el cual se implementó a través del Decreto 1345 de 2023.

 

44.            Adicionalmente, (ii) la autoridad que, en criterio de los solicitantes no ha obedecido las órdenes dictadas en la Sentencia SU-245 de 2021 no es una alta Corte y, aunque se emitieron algunas órdenes complejas[28], los solicitantes buscan una solución de situaciones particulares con relación a la expedición del decreto que regula el Sistema Transitorio de Equivalencias, y (iii) tampoco se evidencia que, hasta el momento, la intervención de esta Corporación sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo, salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional o lograr la protección efectiva de derechos fundamentales.

 

45.            La Sala Plena considera también que las solicitudes de desacato presentadas por Efrén Tombe Quitumbo, Diego Armando Trochez Dagua, Romel Ortiz Canticus y Hugo Benítez Sánchez no satisfacen los requisitos de procedencia para que la Corte asuma su conocimiento. En efecto, la argumentación de los solicitantes no da razón de que se configure algún requisito objetivo, como el incumplimiento de las órdenes emitidas en la Sentencia SU-245 de 2021, se esté ante cumplimiento incompleto o el desconocimiento de órdenes dadas en el marco del desarrollo de la decisión.

 

46.            Los argumentos de los peticionarios tampoco se encaminan a evidenciar si las autoridades del Ministerio de Educación o las secretarías de educación de Nariño, Tolima y Valle del Cauca han obrado de manera negligente o con intención de desacatar las órdenes impartidas por la Corte Constitucional.

 

47.            Las solicitudes se encaminan, en realidad, a comprobar si el Decreto 1345 de 2023 contempla a todos los pueblos y comunidades indígenas, si es posible nombrar en propiedad a una etnoeducadoras(es) indígenas que se encuentran en provisionalidad y la forma que en opera el efecto inter comunis de la Sentencia SU-245 de 2021. Estas solicitudes pueden ser conocidas por la Sección Primera del Consejo de Estado que, como juez de primera instancia en sede de tutela, tiene amplias competencias para verificar la manera en que se cumplen las órdenes de tutela y adoptar las medidas que considere adecuadas, como se explicó en consideraciones anteriores (supra, párr. 35).

 

48.            Lo anterior no implica que para acudir ante la Corte sea imprescindible agotar el trámite de cumplimiento o de apertura del incidente de desacato, solo que esta circunstancia es excepcional, y se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente (ver supra, párr. 21).

 

49.            Por tanto, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispondrá remitir al juez constitucional de primera instancia las solicitudes de apertura de incidente de desacato contenidas en los escritos formulados por (i) Efrén Tombe Quitumbo en calidad de gobernador Resguardo Nasa Kwes Kiwe; (ii) Diego Armando Trochez Dagua, en calidad de gobernador del mismo Resguardo Indígena; (iii) Hugo Benítez Sánchez, en calidad de gobernador del Resguardo de Lomas de Guaguarco, Tolima, (iv) Romel Ortiz Canticus, en calidad de Gobernador y representante legal del Pueblo Indígena Awá, Resguardo Pialapi-Pueblo Viejo, Nariño y (v) las señoras Virginia del Carmen Pérez, Dauris Esther Herrera y Esperanza Isabel Royer en calidad de etnoeducadoras adscritas a la Secretaría de Educación de Riohacha.

 

50.            En ese sentido, ordenará a la secretaría general de esta Corporación la remisión de (i) las cinco solicitudes de cumplimiento y apertura de incidente de desacato señaladas en el párrafo anterior; (ii) el Auto interlocutorio del 20 de septiembre de 2024 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado en el trámite del expediente judicial 11001-03-15-000-2019-01291-07; (iii) el Auto interlocutorio del 12 de diciembre de 2024 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado proferido en el trámite del expediente judicial 11001-03-15-000-2019-01291-04; y (iv) los documentos anexos que allegaron los solicitantes a sus escritos. La Sala estima pertinente su remisión a la Sección Primera del Consejo de Estado para que, en su calidad de juez de tutela de primera instancia, en el marco de su competencia y de considerarlo procedente, adopte las medidas necesarias en relación con el cumplimiento de la sentencia SU-245 de 2021.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

PRIMERO. RECHAZAR las solicitudes de apertura de incidente de desacato y respecto de la Sentencia SU-245 de 2021, presentadas por (i) Efrén Tombe Quitumbo en calidad de gobernador Resguardo Nasa Kwes Kiwe; (ii) Diego Armando Trochez Dagua, en calidad de gobernador del mismo Resguardo indígena; (iii) Hugo Benítez Sánchez, en calidad de gobernador del Resguardo de Lomas de Guaguarco, Tolima; (iv) Romel Ortiz Canticus, en calidad de Gobernador y representante legal del Pueblo Indígena Awá, Resguardo Pialapi-Pueblo Viejo, Nariño y (v) las señoras Virginia del Carmen Pérez, Dauris Esther Herrera y Esperanza Isabel Royer en calidad de etnoeducadoras adscritas a Riohacha.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la secretaría general de la Corte Constitucional, REMITIR los siguientes documentos a la Sección Primera del Consejo de Estado: (i) las cinco solicitudes de apertura de incidente de desacato señaladas en el  resolutivo anterior; (ii) el Auto interlocutorio del 20 de septiembre de 2024 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado en el trámite del expediente judicial 11001-03-15-000-2019-01291-07; (iii) el Auto interlocutorio del 12 de diciembre de 2024 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado proferido en el trámite del expediente judicial 11001-03-15-000-2019-01291-04; y (iv) los demás documentos anexos que allegaron los solicitantes a sus escritos. Lo anterior para que, en el ejercicio de su competencia y de considerarlo procedente, el juez de primera instancia adopte las medidas necesarias en relación con el cumplimiento de la Sentencia SU-245 de 2021.

 

TERCERO. Por intermedio de la secretaría general de la Corte Constitucional, INFORMAR el contenido de esta providencia a las personas solicitantes.

 

CUARTO. ADVERTIR que contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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