Sentencia A. 1404/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1404/25

 

COMPETENCIAS ESPECIALES O ATIPICAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión cuando incompetencia no surge de simple comparación entre norma acusada y funciones de la Corte Constitucional

 

JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Competencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se revoca auto recurrido y, en consecuencia, se admite la demanda

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 1404 de 2025

 

 

 

Referencia: Expediente D-16667 AC.

 

Asunto: Recursos de súplica contra el auto del 18 de julio de 2025 que rechazó por falta de competencia las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra el Decreto 639 de 2025 “Por el cual se convoca una Consulta Popular”.

 

Recurrentes: Gustavo Adolfo Fuentes Uñate y otros

 

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

 

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial aquellas que le conceden el Decreto 2067 de 1991 y el artículo 49 del Reglamento Interno -Acuerdo 01 de 2025-, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a resolver el recurso de súplica en la demanda de la referencia.

 

I. Antecedentes

 

Las demandas

 

1. En el siguiente cuadro, se sintetiza el contenido de las veinticuatro (24) demandas de inconstitucionalidad presentadas contra el Decreto 639 de 2025 “Por el cual se convoca una Consulta Popular”. Debido a su extensión, no se transcribe el texto de la norma demandada.

 

Tabla 1. Resumen de las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra el Decreto 639 de 2025.

 

El auto de rechazo del 18 de julio de 2025[1]

 

2. Mediante auto del 18 de julio de 2025, el magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño rechazó las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra el Decreto 639 de 2025 “por carecer de competencia para su estudio”. Con el fin de sustentar esta posición, presentó los siguientes argumentos:

 

3. Señaló que no existe norma expresa que le asigne competencia a la Corte Constitucional para examinar la constitucionalidad del decreto de convocatoria para aprobar o improbar una consulta popular. Inclusive, sostuvo que “el alcance que le ha dado la jurisprudencia constitucional al numeral 3º del artículo 241 Superior, consiste en un control que es posterior al pronunciamiento popular, a diferencia de otros mecanismos como el referendo”[2].

 

4. Precisó que esta tesis fue fijada con claridad en la Sentencia C-180 de 1994, en la cual se estudió la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria No. 92/1992 Senado – 282/1993 Cámara, “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”.

 

5. Mencionó que el artículo 53 del referido proyecto establecía que, una vez emitido el concepto favorable del Senado, el texto de la consulta popular nacional sería enviado a la Corte Constitucional para que se pronunciara sobre su constitucionalidad y legalidad. Sobre el particular, indicó que en la Sentencia C-180 de 1994 esta Corporación consideró que la creación de un control previo y de fondo sobre la consulta popular nacional excedía lo dispuesto en la Carta. En concreto, el magistrado sustanciador destacó que en dicha providencia la Corte decantó dos razones para considerar que su competencia en esta materia es exclusivamente posterior:

 

“i. En primer lugar, el numeral 2 del artículo 241, que enumera las materias objeto de control previo de constitucionalidad, no incluye la consulta popular.

 

ii. En segundo lugar, el numeral 3 del mismo artículo sí regula el control de las consultas populares nacionales, pero lo limita al examen posterior del acto, y exclusivamente respecto de vicios de trámite en su formación. Esto implica que la Corte solo puede pronunciarse cuando el acto ya está conformado, es decir, después de realizada la consulta, y no antes de su celebración”[3]. (Negrilla en el texto original).

 

6. Resaltó que, con fundamento en las anteriores razones, la Corte declaró inexequibles los apartados del proyecto de ley que le atribuían funciones de control previo y material sobre el contenido de la consulta popular nacional. Añadió que este criterio fue reiterado por esta Corporación en la Sentencia C-150 de 2015, en la cual reafirmó la prohibición de ejercer un control previo sobre consultas populares nacionales. Precisó que, si bien en dicha providencia no se resolvió directamente un problema jurídico sobre la oportunidad del control judicial, sí se reiteró que la Corte carece de competencia para revisar previamente el contenido de las consultas populares, y que asignarle tal función por vía legal sería abiertamente inconstitucional.

 

7. De esta manera, el magistrado Carvajal Londoño consideró que, “de acuerdo con una interpretación sistemática del artículo 241 de la Constitución y con la jurisprudencia reiterada de la Corte, especialmente en las sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015, la Corte Constitucional no tiene competencia para avocar conocimiento del Decreto 639 de 2025 si ello implica ejercer un control previo y de contenido de una consulta popular nacional. Su competencia en esta materia es exclusivamente posterior y formal, y no puede extenderse más allá de lo expresamente autorizado por el constituyente”[4]. (Negrilla en el texto original). Agregó que dicho control puede ser ejercido por la Corte o por el Consejo de Estado, dependiendo de la naturaleza del acto que se cuestione (normativo o administrativo)[5].

 

8. Sobre la competencia residual del Consejo de Estado, sostuvo que “la Corte ha señalado que el propio constituyente atribuyó la producción de actos de contenido normativo a órganos distintos del congreso de la república y del gobierno nacional, como los que expide el Consejo Superior de la Judicatura (art. 257), el Consejo Nacional Electoral (art. 265), la Contraloría General de la República (art. 268) y el Banco de la República (arts. 371 y 372), los cuales no tienen fuerza de ley, razón suficiente para que, prima facie, conozca de ellos la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[6].

 

9. En relación con la naturaleza del Decreto 639 de 2025, destacó que “el concepto expreso o tácito del Senado de la República al que se condicionó el ejercicio de la potestad del Presidente de la República para convocar a la consulta popular se trata, formalmente, de un ‘concepto’ y no de una ‘Ley’”[7]. Por ello, sostuvo que al ubicarse el referido Decreto “en una etapa del procedimiento de la Consulta Popular en la que debe concurrir no solo el texto remitido por el Presidente de la República con la firma de todos sus Ministros, sino también la aprobación por parte del Senado que habrá de ser expresa - por concepto favorable- o tácita -por su silencio dentro del plazo para pronunciarse-encontramos que la decisión de convocar a la Consulta Popular no se adopta como un acto soberano con vocación de modificar o derogar otras leyes, sino que se trata de un acto condicionado a la voluntad de otro acto, que es de contenido electoral, que debe proferir el Senado de la República en el marco de un control democrático o sistema de pesos y contra pesos, establecido en la Constitución Política y reglamentado en la ley para someter a consideración del pueblo un asunto de trascendencia nacional”[8]. En esa perspectiva, precisó que el Decreto 639 de 2005 es un acto administrativo de carácter general que carece de potencialidad normativa frente a las otras fuentes del derecho[9].

 

10. Por otro lado, en lo que atañe a las competencias atípicas de la Corte Constitucional en materia de decretos, sostuvo que un análisis conjunto de los criterios formal y material demuestra que el Decreto 639 de 2025 no constituye un acto jurídico sujeto al control constitucional de esta Corporación. En efecto, expuso que “desde la perspectiva formal, los fundamentos constitucionales no permiten identificar su naturaleza jurídica. Desde la perspectiva material, el contenido del decreto carece de fuerza normativa equiparable a la ley a la luz de la jurisprudencia constitucional (…). El decreto se limita a ejercer una facultad administrativa de convocatoria ciudadana, sin regular materias reservadas a la ley, modificar normas de rango legal, o restringir derechos fundamentales”[10].

 

11. A su vez, adujo que la figura de la excepción de inconstitucionalidad utilizada para fundamentar el Decreto 639 de 2015 no modificaba su naturaleza, porque “no es propio de los efectos de la aplicación de una excepción de inconstitucionalidad cambiar la naturaleza de un decreto, ni muchos menos por el hecho de haber sido aplicado trasmuta la naturaleza de un decreto ordinario, a uno con origen constitucional. Ni la Constitución Nacional ni la ley señalan que el decreto de convocatoria tenga fuerza y rango de ley; de modo que, no activa la competencia de esta Corporación”[11].

 

12. Adicionalmente, advirtió que el Decreto 639 de 2025 fue derogado de forma expresa por el Decreto 703 de 2025 y, por lo tanto, “tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional, esta Corporación no tiene competencia para analizar la constitucionalidad de normas derogadas”[12]. Añadió, además, que ninguna de las demandas se refirió a posibles efectos jurídicos que estuviese produciendo el mencionado decreto.

 

13. Finalmente, el magistrado Carvajal Londoño concluyó que no era competente para adelantar el estudio de constitucionalidad del Decreto 639 de 2025, por las siguientes razones:

 

“(i) la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional han reiterado la imposibilidad de adelantar un control previo en relación con las consultas populares del orden nacional, (ii) el control constitucional no es exclusivo de este Tribunal, sino que es compartido por la jurisdicción contenciosa administrativa, quien ejerce el control constitucional de los decretos expedidos por el gobierno nacional, (iii) el decreto acusado no tiene rango legal, ni se encuentra dentro de las excepciones, o competencias atípicas frente a las cuales, la Corte Constitucional, puede ejercer, de forma excepcional, el control de un decreto expedido por el ejecutivo, (iv) la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad no tiene como efecto mutar la naturaleza jurídica de un decreto ordinario, (v) el Decreto 639 de 2025, no solo atiende la naturaleza de ser un acto administrativo por razón del órgano de donde procede, y en su forma, por razón de su denominación y las normas que sustentan la competencia con que se expide, sino también por su contenido material que carece de fuerza legal o normativa, puesto que se circunscribe a convocar a una consulta popular y a adoptar las demás decisiones para su realización, sin crear, modificar o derogar norma alguna y (vi) la Corte Constitucional no tiene competencia, sobre normas derogadas. El Decreto 639 de 2025 fue derogado por el 703 de 2025”[13].

 

14. En consecuencia, rechazó por falta de competencia las demandas contra el Decreto 639 de 2025 y ordenó que, una vez concluido el trámite del recurso de súplica, se remitieran los expedientes a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en tanto dicha Corporación asumió la competencia para conocer las demandas contra el referido decreto. Lo anterior, con fundamento en los principios de acceso a la administración de justicia y de economía procesal[14].

 

Los recursos de súplica presentados contra la decisión de rechazo contenida en el auto del 18 de julio del 2025

 

15. De acuerdo con el informe secretarial del 29 de julio de 2025[15] enviado al despacho del magistrado sustanciador, el auto de rechazo fue notificado por estado el 22 de julio de 2025, por lo que el término de ejecutoria de este transcurrió los días 23, 24 y 25 de julio siguientes. En el mismo memorial, la Secretaría informó que se presentaron seis (6) recursos de súplica contra el auto de rechazo proferido el 18 de julio de 2025. En el siguiente cuadro se resumen los argumentos presentados por las y los recurrentes:

 

Tabla 2. Síntesis de los recursos de súplica presentados contra el auto del 18 de julio de 2025.

 

Escrito presentado por Néstor Emilio Huertas, -demandante dentro del proceso D-16695-[22]

 

16. El 22 de julio de 2025, el demandante Néstor Emilio Huertas informó que retiró la demanda que presentó contra el Decreto 639 de 2025 y, por ende, sostuvo que no presentaría recurso de súplica contra el auto del 18 de julio de 2025.

 

II. Consideraciones

 

1. Competencia

 

17. La Sala Plena es competente para resolver los recursos de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso segundo del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

 

2. Generalidades sobre el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad y el recurso de súplica

 

18. De conformidad con el artículo 6 del Decreto ley 2067 de 1991, la decisión que rechaza una demanda de inconstitucionalidad puede ser controvertida a través del recurso de súplica, mediante el cual el ciudadano puede solicitar a la Sala Plena que reconsidere tal determinación. El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que este se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección. En consecuencia, la competencia de la Sala Plena está limitada al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo[23].

 

19. A través de este mecanismo, se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”^[24]. Por lo tanto, la argumentación del recurso de súplica se debe encaminar a rebatir la motivación del auto de rechazo y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”^[25].

 

20. La procedencia del recurso de súplica y su subsecuente estudio de fondo se encuentran supeditados al cumplimiento de tres requisitos:

 

“i) la legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir de uno de los sujetos procesales; ii) la oportunidad, la cual exige al interesado presentar la solicitud dentro del término de ejecutoria de la providencia. Al respecto, el numeral 1º del artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015, dispone que los recursos de súplica que instauren los ciudadanos contra los autos proferidos por los magistrados, deberán «interponerse dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él» y iii) la carga argumentativa”[26].

 

21. Respecto del último requisito, la Corte ha precisado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del auto de rechazo”^[27]. De ahí que, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”^[28].

 

22. Entonces, el recurso de súplica debe controvertir el auto de rechazo a través de un grado mínimo de fundamentación que le permita a la Sala Plena identificar los defectos que se endilgan a dicha providencia, de modo que el referido recurso “no está llamado a convertirse en nueva oportunidad para adicionar, complementar, aclarar o reformar una demanda”^[29].

 

23. Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que se pueda pronunciar sobre materias distintas[30]. En tal sentido, cuando la Corte advierte que los requisitos de procedencia del recurso se encuentran satisfechos, estudia el fondo del asunto con el fin de determinar si se ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad.

 

3. Análisis de los recursos de súplica

 

24. Con base en los elementos descritos, la Sala Plena verificará si los recursos interpuestos cumplen con los requisitos formales de legitimación por activa, oportunidad y argumentación mínima. En primer lugar, se verifica que se acredita la legitimación de los ciudadanos Gustavo Adolfo Uñate Fuentes, Jhon Edison Molina Santana, Carlos Enrique Tobón Cárdenas y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en la medida en que, respectivamente, fungen como demandantes en los procesos D-16675, D-16673, D-16689 y D-16692. Además, su calidad de ciudadanos fue debidamente acreditada en el trámite de la referencia[31].

 

25. Sin embargo, no ocurre lo mismo en relación con el Ministro de Justicia y la apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República)^[32], pues para que proceda el recurso de súplica se requiere que “el recurrente sea la misma persona que formuló la demanda”[33]. Por lo tanto, se rechazarán los recursos referidos por falta de legitimación por activa[34], y el estudio de los requisitos restantes continuará respecto de los asuntos que acreditaron este presupuesto.

 

26. En segundo lugar, en el informe de la Secretaría General de esta Corporación se observa que el auto de rechazo fue notificado por estado el 22 de julio de 2025, por lo que el término de ejecutoria de este transcurrió los días 23, 24 y 25 de julio siguientes. Asimismo, los escritos de súplica se remitieron el 23 (Gustavo Adolfo Uñate Fuentes y Jhon Edison Molina Santana), 24 (Carlos Enrique Tobón Cárdenas) y 25 de julio (Luis Guillermo Guerrero Pérez). Lo anterior evidencia que los recursos fueron presentados dentro del término legal.

 

27. En tercer lugar, se supera el requisito de carga argumentativa porque los recurrentes proponen un cuestionamiento relevante y convergente sobre el proceso de admisibilidad y que podría haber ocasionado una actuación errada del magistrado sustanciador, al haber rechazado de plano las demandas ciudadanas, sin permitir que el asunto fuera estudiado por la Sala Plena. En efecto, los solicitantes destacan que la Corte Constitucional sí es competente para conocer las demandas instauradas contra el Decreto 639 de 2025 con fundamento en lo previsto en el artículo 241.3 de la Constitución.  Entonces, las súplicas sustentan por qué la postura del magistrado Carvajal Londoño podría implicar un yerro o arbitrariedad en tanto dispuso el rechazo de plano aunque no puede afirmarse, en esta etapa procesal, que la Corte sea manifiestamente incompetente.

 

28. Ahora bien, frente al conjunto de fundamentos presentados en los recursos de súplica, la Sala Plena no estima necesario hacer un análisis separado, pues entiende que son argumentos accesorios al principal, el cual se sustenta en la competencia que, de conformidad con el artículo 241.3, tendría la Corte para conocer de las demandas interpuestas contra el Decreto 639 de 2025 que dispuso convocar a una consulta popular nacional.

 

29. Superada esta etapa preliminar, le corresponde a la Sala Plena determinar si los recursos de súplica prosperan. Para ello, es importante comenzar por referirse a la potestad de rechazo de plano por manifiesta incompetencia dispuesta en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.

 

30. En relación con este punto, el auto del 18 de julio de 2025 proferido por el magistrado Carvajal Londoño consideró lo siguiente:

 

“251. En virtud del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 ‘[s]e rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente’. Por lo tanto, dado que la norma demandada no es de competencia de esta Corte, sino de la Sección Quinta del Consejo de Estado, las demandas serán rechazadas advirtiendo a los accionantes que cuentan con el recurso de súplica para impugnar esta decisión”.

 

31. En efecto, de conformidad con lo establecido en el inciso 4° del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, el magistrado sustanciador rechazará las demandas que “recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente”. (Negrilla fuera del texto original).

 

32. Sobre el particular, esta Corporación ha precisado que en aquellos eventos en los cuales la incompetencia no se derive de una simple comparación de la norma acusada con las funciones atribuidas por la Constitución, se debe privilegiar la admisión. En palabras de la Sala Plena de la Corte:

 

“Así mismo, el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, en su inciso final, ordena rechazar aquellas demandas que recaigan sobre normas amparadas por sentencia que ya hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, o respecto de las cuales sea la Corte manifiestamente incompetente. Es decir, si la incompetencia no surge a simple comparación de la norma acusada con las funciones que la Carta le asigna a la Corte Constitucional, como se trata de un derecho ciudadano y de la guarda y supremacía de la Constitución, la solución se encamina por la admisión de la demanda y no por su rechazo, para que, en definitiva, sea la Sala Plena de la Corporación mediante sentencia, y no uno de sus magistrados por auto interlocutorio, quien adopte la decisión en relación con la norma objeto de la acusación”[35]. (Negrilla fuera del texto original).

 

33. El deber de preservar la supremacía e integridad de la Constitución encuentra fundamento en los artículos 2 y 4 de la Constitución, los cuales consagran la efectividad de los derechos y la prevalencia normativa de la Carta Política. Bajo ese marco, la Jurisdicción Constitucional ha sido instituida como una función pública cuya misión es preservar dicha supremacía y asegurar que efectivamente todos los poderes públicos actúen dentro de los límites que la Constitución establece[36]. En ese orden, la Corte ha señalado que “ejerce su control en los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Carta. Pero la función de este tribunal es preservar la supremacía e integridad de la Constitución, por lo cual, cuando existen dudas sobre el alcance de una de las competencias consagradas en el artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella interpretación que mejor permita la guarda de la supremacía de la Carta”[37]. (Negrilla fuera del texto original).

 

34. Esta regla es de extraordinaria importancia dado que las cuestiones sobre el alcance de las competencias de este tribunal pueden originar discusiones muy difíciles. Ello se desprende no solo del propio texto del artículo 241 de la Constitución y del artículo 10 transitorio, sino también de la práctica interpretativa de este tribunal que se refleja, por ejemplo, en el reconocimiento excepcional de la atipicidad de algunas competencias[38]. Esa aproximación reconoce, precisamente, que los debates más agudos sobre la competencia de la Corte, en tanto resultan definitivos para el cumplimiento de su tarea de guardar la integridad y supremacía de la Constitución, deben ser resueltos por la Sala Plena de este tribunal. Bajo esa perspectiva es posible identificar (i) supuestos claros de incompetencia en el que el rechazo de plano se activa como una permisión -no un mandato- y (ii) supuestos dudosos de competencia o incompetencia, en los cuales el magistrado sustanciador debe proceder con su admisión, defiriendo un pronunciamiento definitivo a la Sala Plena.

 

35. De lo anterior, es posible concluir que siempre que existan dudas sobre la competencia de la Corte Constitucional para conocer una demanda de inconstitucionalidad, deberá privilegiarse la admisión, de tal forma que sea la Sala Plena quien, en sentencia y luego de haberse surtido un debate público, dirima dicha cuestión.

 

36. Esta Corporación, en numerosas ocasiones, a partir de una simple comparación entre la disposición acusada y el artículo 241 de la Constitución, ha declarado que es manifiestamente incompetente, cuando se ha utilizado la acción pública para demandar: (i) el texto original de la Constitución[39], (ii) decretos de naturaleza reglamentaria[40], (iii) fallos judiciales[41]; (iv) resoluciones[42]; (v) acuerdos distritales[43]; entre otros.

 

37. En relación con la decisión adoptada en el auto del 18 de julio de 2025, difícilmente podía concluirse que de la simple comparación del Decreto 639 de 2025 con el artículo 241 de la Constitución, se podía llegar a la conclusión de que existía una manifiesta incompetencia para conocer de las demandas. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones:

 

38. Primera. Una interpretación literal del texto no conduce a una conclusión unívoca sobre la competencia de la Corte. El Artículo 241 de la Constitución confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Carta, en los estrictos y precisos términos que él mismo establece. Específicamente, el numeral 3° señala que le corresponde decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. Como se observa, pese a que la Constitución atribuye a la Corte la competencia para decidir sobre la constitucionalidad de las consultas populares del orden nacional por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización, no define de manera expresa la oportunidad, ni la vía procesal para el ejercicio de dicha competencia. Ello, a diferencia de lo que ocurre con la delimitación de otras competencias en las que se indica de manera expresa la forma de activar el control, así como el momento en que la Corte puede pronunciarse.

 

39. Segunda. El Consejo de Estado ha señalado su competencia para pronunciarse sobre el decreto demandado. Mediante Auto del 18 de junio de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la demanda presentada por Efraín Cepeda y otros, mediante la cual solicitaron anular el Decreto 639 del 2025. Dicha providencia sostuvo que “la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de este proceso, en única instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1 del CPACA, y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena de esta corporación”. A su vez, precisó que “el control judicial que le corresponde a esta corporación, de acuerdo con la Constitución y la ley, no desconoce ni vacía la competencia de la Corte Constitucional contenida en el artículo 241.3 de la Constitución Política, la cual se activa en el caso de agotar el trámite legal y constitucionalmente previsto para convocar a una consulta popular, lo que, como ya se explicó, no aconteció en este preciso caso”[44].

 

40. Tercera. En la actualidad la Corte adelanta un proceso de constitucionalidad respecto del decreto demandado remitido por el Gobierno Nacional para tal efecto. Mediante Auto del 20 de junio de 2025, el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar dispuso “de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política, AVOCAR conocimiento del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025”. En la misma providencia, advirtió que “el análisis de fondo del asunto, incluido el sentido y alcance de la competencia allí prevista y sobre su ejercicio, corresponde a la Sala Plena”. Además, explicó que “avocar conocimiento de este trámite en esta Corte, no implica menoscabo alguno del ejercicio de las competencias que en virtud de la Constitución y la ley le corresponde ejercer al Consejo de Estado las cuales deben ser ejercidas por esa Corporación de manera autónoma”.

 

41. En este punto, es importante resaltar que el proceso de consulta popular es complejo, en la medida en que comporta varias etapas tanto en la convocatoria como en su realización. Por ello, tanto el Consejo de Estado como este Tribunal, en las decisiones de avocar el conocimiento del Decreto 639 de 2025, han sido sumamente cautelosas en destacar que el ejercicio de sus competencias ocurre sin perjuicio de las que pueda tener la otra corporación. Esto también pone en evidencia que, no se puede sostener con absoluta certeza que la Corte Constitucional sea manifiestamente incompetente para conocer el asunto.

 

42. Cuarta. Existe un debate interpretativo profundo acerca del alcance de la competencia de la Corte. La decisión del Consejo de Estado, el pronunciamiento del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, así como las demandas presentadas y los escritos que solicitan la revocatoria del auto de rechazo, evidencian una controversia profunda sobre el alcance del artículo 241.3 y de los pronunciamientos de la Corte Constitucional, en particular las sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015. Cabe referir, por ejemplo, el planteamiento de uno de los demandantes que, al interpretar el primero de tales pronunciamientos, señala que una lectura sistemática y finalista de la Constitución y de la jurisprudencia aplicable, conduce a la interpretación conforme a la cual esa competencia se activa en dos momentos distintos, correspondientes a cada una de las etapas que la Constitución distingue en el trámite de la consulta popular del orden nacional: la de la convocatoria y la de la realización. En ambos casos el control tiene carácter posterior a la conformación del acto sujeto a control.

 

43. De otra parte, algunos escritos de súplica[45] también aluden a la Sentencia C-102 de 2018, en la que se indica, por ejemplo en relación con el plebiscito, que su control constitucional es “complejo, pues al tener como supuesto de procedencia la ocurrencia de vicios de procedimiento en su ‘convocatoria y realización’, no sólo le está asignado a este Tribunal el conocimiento del acto que declara el resultado de un plebiscito, sino de todos aquellos que hayan sido expedidos por las autoridades públicas que, según su competencia, tuvieren que intervenir en el proceso de preparación, ejecución y decisión de dicho mecanismo de participación ciudadana, en cuanto que, desde una perspectiva constitucional, fuesen susceptibles de incidir en su convocatoria y realización. Así las cosas, sin importar si el acto demandado tiene o no fuerza material de ley, en aquellos casos en que se cuestionan disposiciones que se convierten en soportes del trámite dirigidos a aprobar e impulsar tal instrumento de democracia participativa, su control le compete a la Corte, al ser ellos los que le otorgan plena operatividad a un procedimiento constitucional dirigido a permitir la expresión de una voluntad política de forma directa” (negrilla en el texto original).

 

44. Se trata, además de una situación inédita. En efecto, como el mismo auto del 18 de julio de 2025 lo reconoce, esta es la “primera ocasión en que se presenta ante la Corte Constitucional una demanda contra un Decreto que convoca a una consulta popular del orden nacional cuyo fundamento es la excepción de inconstitucionalidad del acto del Senado de la República que negó la realización de dicha consulta”. Tal circunstancia, unida a la controversia interpretativa referida, constituye una razón significativa para justificar que sea la Sala Plena la que defina, en su oportunidad, el alcance de su propia competencia.

 

45. Visto lo anterior, la Sala Plena estima que no resulta posible concluir que la Corte Constitucional sea manifiestamente incompetente para conocer de las demandas interpuestas contra el Decreto 639 de 2025, debido a (i) la forma en la que se encuentra reconocida la competencia en el artículo 241.3 de la Constitución y (ii) las distintas posiciones que han surgido alrededor del control del referido decreto.

 

46. En esa medida, la decisión de rechazo proferida por el magistrado Carvajal Londoño debe ser revocada. Si bien el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 permite rechazar las demandas respecto de las cuales la Corte sea manifiestamente incompetente, la jurisprudencia ha precisado que en aquellos eventos en los cuales la incompetencia no se derive de una simple comparación de la norma acusada con las funciones atribuidas por la Constitución, se debe privilegiar la admisión. En efecto, en estos casos – se insiste- es importante que la decisión sobre la competencia se reserve a la Sala Plena, de modo que no se agoten anticipadamente y ante un sólo magistrado sustanciador, debates de indudable relevancia constitucional. 

 

47. No puede perderse de vista que la decisión de rechazo del magistrado Carvajal Londoño también se fundamentó en que “la Corte Constitucional no tiene competencia, sobre normas derogadas” y el Decreto 639 de 2025 fue derogado por el Decreto 703 de 2025. Al respecto, los recurrentes (demandantes en los expedientes D-16673, D-16675 y D-16689) evidenciaron que esta Corporación ha admitido la posibilidad de pronunciarse sobre disposiciones derogadas. En esa perspectiva, citaron la Sentencia C-102 de 2018, en la cual la Corte señaló:

 

“En conclusión, por regla general, la Corte ha indicado que no cabe el examen del fondo de una demanda de inconstitucionalidad cuando las disposiciones acusadas han perdido su vigencia y sus efectos ya no se proyectan hacia el futuro, o cuando las hipótesis que en ellas se regulan ya han sido plenamente agotadas, siempre que no sea necesario evitar una transgresión del principio de supremacía constitucional”. (Negrilla fuera del texto original).

 

48. Ahora bien, en la Sentencia C-728 de 2015 esta Corporación indicó que tan solo en hipótesis excepcionales el control constitucional ha versado sobre preceptos que no tienen vocación para producir efectos jurídicos, cuando la abstención del juez constitucional se podría traducir en una erosión de la supremacía de la Carta[46]. Entre estas hipótesis se destacan las siguientes:

 

(i)               Cuando las disposiciones legales tienen un ámbito temporal de aplicación particularmente estrecho y limitado, y esta circunstancia impide activar y efectuar el control constitucional durante este corto período. En todos estos eventos el pronunciamiento judicial evita que las normas que rigen por lapsos cortos de tiempo resulten inmunes al control constitucional, y hace frente a una potencial estrategia ilegítima de los órganos de producción normativa de limitar la vigencia de las normas, a efectos de eludir el escrutinio judicial.

 

(ii)             Cuando el control constitucional del acto normativo cuya vigencia ha expirado, constituye un imperativo a la luz del texto constitucional. Así ocurre, por ejemplo, con los decretos que declaran un estado de excepción o con aquellos que se dictan con fundamento en esta declaratoria.

 

(iii)          Cuando existe una manifiesta y grave vulneración del ordenamiento superior por parte de una disposición cuyos efectos jurídicos han cesado, y cuando tal circunstancia justifica un fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos. En estos eventos, pese a que ha concluido la aplicación de la disposición jurídica, el juez constitucional podría adelantar el juicio de validez sobre la base de que el fallo judicial sí tendría un impacto en el ordenamiento jurídico, al retrotraer los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad.

 

49. En el asunto bajo examen, la derogatoria del Decreto 639 de 2025 no implica que, en definitiva, esta Corporación carezca de competencia para emitir un pronunciamiento y, en esa medida, es fundamental que dicha decisión también se reserve a la Sala Plena, al tratarse de un debate con clara importancia constitucional.

 

50. Además, más allá de la derogatoria del referido Decreto y de que no esté produciendo efectos jurídicos, en este asunto se presentan materias sustanciales de la mayor relevancia, como es la de precisar el sentido y alcance del control de constitucionalidad en este tipo de asuntos. Esta cuestión sobre la propia competencia corresponde precisarla a la Sala Plena.

 

51. Advierte la Sala Plena que la decisión que ahora adopta no supone, en modo alguno, un examen sobre la corrección o incorrección de las diferentes posturas acerca de la naturaleza, alcance, oportunidad y forma de activación de la competencia establecida en el artículo 241.3 de la Constitución. Implica, por el contrario, el reconocimiento de que se trata de un asunto complejo que, luego de la participación de la ciudadanía y el Procurador General de la Nación deberá ser decidido por la Sala Plena de este tribunal. Bajo esa perspectiva, no puede afirmarse, desde ahora, que la Corte sea manifiestamente incompetente.

 

52. Por todo lo expuesto, los recursos de súplica están llamados a prosperar y, en consecuencia, se revocará el auto de rechazo de las demandas acumuladas al expediente D-16667 AC. Esta decisión opera únicamente respecto de los expedientes D-16675, D-16673, D-16689 y D-16692, pues estos procesos corresponden a los asuntos en los que se presentó recurso de súplica y este prosperó. En consecuencia, se remitirán al despacho del magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño, para que continúe con el trámite de admisibilidad.

 

53. En atención al rechazo de plano de las demandas, es manifiesto que el auto recurrido no analizó el concepto de la violación. Por esa razón, para no pretermitir la eventual etapa de subsanación que le asiste a las y los demandantes, se deberá revisar la aptitud sustantiva de los cargos formulados. En el evento de encontrar que no satisfacen en su integridad la carga argumentativa, se les concederá un término de tres (3) días para que procedan a corregirla, señalándole con precisión los requisitos incumplidos.

 

III. Decisión

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE:

 

Primero. REVOCAR el auto del 18 de julio de 2025, proferido por el magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño dentro del expediente D-16677 AC, el cual rechazó las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra el Decreto 639 de 2025 “Por el cual se convoca una Consulta Popular, únicamente en relación con los procesos que corresponden a los expedientes D-16675, D-16673, D-16689 y D-16692.

 

Segundo. REMITIR los expedientes D-16675, D-16673, D-16689 y D-16692 al magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño para que continúe con el trámite de admisibilidad y, por lo tanto, examine si los cargos propuestos en aquellos satisfacen los presupuestos del concepto de violación previstos en el artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991.

 

Tercero. A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión a las y los demandantes en los expedientes D-16675, D-16673, D-16689 y D-16692.

 

Cuarto. RECHAZAR el recurso de súplica presentado por Luis Eduardo Montealegre Lynett en contra del auto del 18 de julio de 2025 por incumplimiento del presupuesto de legitimación por activa.

 

Quinto. RECHAZAR el recurso de súplica presentado por Carolina Jiménez Bellicia en contra del auto del 18 de julio de 2025 por incumplimiento del presupuesto de legitimación por activa.

 

Sexto. Proceda la Secretaría General de la Corte Constitucional a comunicarle el contenido de esta decisión a los recurrentes, indicándoles que contra esta decisión no procede recurso alguno.

 

Séptimo. Una vez ejecutoriado el presente auto, ARCHÍVENSE los expedientes respecto de los cuales no presentó recurso de súplica.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

No participa

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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