Sentencia A. 1400/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales con entidades de economía mixta cuya participación accionaria estatal sea inferior del 50%

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1400 DE 2023

 

 

Referencia: Expediente CJU-3734

 

Conflicto de competencia suscitado por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta Administrativo de Bogotá, Sección Tercera.

 

Magistrado Sustanciador:

  ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

 

Bogotá D. C., doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La Corporación de Abastos de Bogotá, - en adelante Corabastos - presentó demanda reivindicatoria a través de apoderada judicial, en contra de la señora Flor Isabel Zárate González, por las siguientes razones[1]:

 

i)                   La demandada comenzó a poseer el inmueble objeto de reivindicación desde hace más de diez años de manera clandestina, de mala fe, sin autorización de la demandante, construyendo también mejoras dentro del mismo.

ii)                Corabastos adquirió dicho predio en mayor extensión a título de “aporte”, efectuado por la Empresa Distrital de Servicios Públicos, mediante escritura pública, registrada el 15 de diciembre de 1970 en la Notaria Cuarta del Círculo Bogotá.

iii)             Posteriormente, Corabastos efectuó el desenglobe a través de escritura pública, registrada el 12 de octubre de 1984, para luego efectuar el englobe de cuatro predios.

iv)              El 8 de junio del año 2000, Corabastos realizó la división material del predio mediante escritura pública, generando tres predios: i) Plaza de Las flores; ii) Bienestar Social; y iii) Lote María Paz.

v)                Los inmuebles materia de reivindicación se encuentran avalados en $196.020.000.

 

2. La demandante pretende que se declare que pertenece el dominio pleno y absoluto a Corabastos de los predios en cuestión y en consecuencia se ordene a la parte demandada a entregar los mismos[2].

 

3. El 24 de octubre de 2022, la demanda fue repartida al Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá[3], quien el 18 de noviembre de la misma anualidad rechazó la demanda por falta de jurisdicción, señalando que en razón a la naturaleza jurídica de Corabastos – sociedad de economía mixta -, ésta es considerada un bien fiscal y que de acuerdo al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, forman parte de dicha jurisdicción las  controversias y litigios en los que estén involucradas las entidades públicas[4]. En consecuencia ordenó la remisión del asunto a los juzgados administrativos para lo de su competencia.

 

4. El 28 de noviembre de 2022, el asunto fue repartido al Juzgado Sesenta Administrativo de Bogotá, Sección Tercera[5], quien el 26 de enero de 2023 declaró que carecía de competencia para conocer del asunto, señalando que del análisis de las normas que fijan la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se tiene que la demanda promovida no corresponde a los asuntos que conoce esta jurisdicción, pues corresponde a un proceso reivindicatorio, que hace parte del conocimiento del derecho privado de acuerdo con la cláusula residual de competencia del artículo 15 del Código General del Proceso[6]. En consecuencia, ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera el presente conflicto.

 

5. El 6 de junio de 2023, el expediente fue repartido para estudio al despacho del magistrado sustanciador, y fue recibido el 9 de junio del mismo año.[7]

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

7. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:^[9] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;^[10] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;^[11] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

8. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá)  y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Sesenta Administrativo de Bogotá, Sección Tercera) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda reivindicatoria presentada por la Corporación de Abastos  de Bogotá contra la señora Flor Zárate González  -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá  y el Juzgado Sesenta Administrativo de Bogotá, Sección Tercera, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra) -presupuesto normativo-.

 

Los criterios para determinar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

9.                 Antes de la expedición de la Ley 1437 de 2011, la Ley 1107 de 2006[12] había establecido la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a partir del criterio orgánico, cuando dispuso que “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas (…)”. A partir de esa disposición el factor determinante de la competencia consistía en la participación de entidades públicas en el proceso, con independencia de la naturaleza del conflicto o de su régimen aplicable. No obstante, el artículo 104 de la Ley 1437 agregó un criterio material para la determinación de la competencia, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de aquellas actividades de la Administración como actos, hechos, operaciones y omisiones que se encuentren “sujetas al derecho administrativo”.

10.            Los dos criterios antes mencionados, orgánico y material, se reflejan en las distintas disposiciones que delimitan la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En algunos casos, la jurisdicción se define a partir de la naturaleza de las partes, por ejemplo, en las discusiones relativas a la responsabilidad extracontractual y contractual de las que hacen parte las entidades estatales. Esto según lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 cuando dispone que dicha jurisdicción conocerá de los procesos “1. (..) relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable” y “2. (..) relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado” (subrayas propias). En otros casos, la competencia se define con la concurrencia de ambos criterios, es decir, tanto la naturaleza pública de la entidad accionante o accionada como el régimen jurídico aplicable.[13]

 

Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer las demandas reivindicatorias donde una de las partes sea una sociedad de economía mixta. Reiteración del Auto 1706 de 2022

 

11.            Según el artículo 461 del Código de Comercio (Decreto 410 de 1971), son de economía mixta las sociedades comerciales que se constituyen con aportes estatales y de capital privado. Según esa misma norma, dichas sociedades “se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en contrario”.

 

12.            Ahora bien, el título XII del Libro Segundo del Código Civil regula la acción reivindicatoria o de dominio. En su artículo 946, la define como aquella por medio de la cual el dueño de una cosa singular, que no está en posesión de esta, pretende que el poseedor sea condenado a restituirla. A partir de esa regla, las disposiciones siguientes regulan (i) qué cosas pueden reivindicarse (arts. 947 a 949), (ii) quiénes están facultados para hacerlo (art. 950) y (iii) contra quien resulta procedente la acción (arts. 952 a 960). En adición a ello, establece de manera detallada las restituciones mutuas (arts. 961 a 971).[14]

 

13.            En el Auto 016 de 2022, esta corporación estudió la competencia para conocer de una acción reivindicatoria en la que estaba involucrada una entidad pública. En el referido auto se fijó la siguiente regla de decisión: “[c]uando una entidad pública presenta una demanda contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes o la restitución de tenencia, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa, el asunto deberá ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso”. En el análisis, la Corte indicó que, “si bien la cláusula general de competencia establecida en el artículo 104 del CPACA podría sugerir que el asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por estar involucrada una entidad pública, lo cierto es que dicha cláusula no puede interpretarse de manera aislada, de suerte que […] si el asunto objeto de controversia no encuadra dentro de (a) las materias expresas que se asignan a dicha jurisdicción, o (b) no corresponden a litigios genéricos que se rijan por el derecho administrativo o que impliquen el desenvolvimiento de la función administrativa, deberá aplicarse la regla general de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria contemplada en el artículo 15 del CGP”.[15]

 

14.            En sentido similar, en el Auto 1007 de 2021, la Corte definió que en las actuaciones para solicitar la reivindicación de un bien inmueble en contra de una entidad pública, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para el conocimiento de dicho asunto, según el artículo 946 del Código Civil, así como los artículos 15, 28, 368 y 369 de la Ley 1564 de 2012.

 

15.             Teniendo en cuenta lo anterior, como no existe una regulación que asigne la competencia expresa sobre el conocimiento de la acción reivindicatoria que involucre a entidades públicas o con participación pública (como las sociedades de económica mixta), es necesario acudir a la regla general de competencia de la jurisdicción ordinaria civil. Según dicha regla general de competencia, “[…] [c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. […]”[16] (negrillas fuera de texto).

 

III. CASO CONCRETO

 

16.            La Sala Plena verifica que, en el presente caso:

 

(i)       Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 3 de esta providencia.

 

(ii)     Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Corporación de Abastos de Bogotá.

 

(iii)     La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. El presente asunto trata sobre la acción reivindicatoria interpuesta por Corabastos en contra de un particular para la restitución del dominio y posesión de un predio. La demandante es una sociedad del orden nacional, vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Gobernación de Cundinamarca y la Alcaldía de Bogotá, cuya participación accionaria está dividida en 47.92% perteneciente a entidades del Estado y 52.08% perteneciente a particulares.[17] Al respecto, según se analizó, la competencia para el conocimiento de la acción reivindicatoria interpuesta por una sociedad de economía mixta, por la presunta ocupación irregular de un particular, no ha sido expresamente asignada a un juez determinado, en tanto no se enmarca en una de las materias de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, determinadas en el artículo 104 del CPACA. Además, según el artículo 461 del Código de Comercio, las sociedades de economía mixta se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en contrario. 

 

(iv)     Adicionalmente, en caso sub examine, no se evidencia que exista un contrato estatal o que esté de por medio el cumplimiento de una función administrativa. Esto, por cuanto las pretensiones de la demanda están dirigidas a obtener (i) la declaratoria judicial del dominio pleno sobre el bien inmueble por parte de la sociedad demandante; (ii) la consecuente restitución de los bienes inmuebles; y (iii) el reconocimiento de que el demandado es poseedor de mala fe, motivo por el cual la entidad demandante no está obligada a indemnizar las expensas necesarias, ni ningún otro tipo de mejoras. En esa medida, la competencia es de la jurisdicción ordinaria civil según la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso. 

 

(v)    Por lo tanto, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la autoridad judicial competente para conocer de la demanda interpuesta por La Corporación de Abastos S.A. – Corabastos S.A. en contra de Flor Isabel Zárate González es el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, al cual se le remitirá el expediente CJU-3734, para lo de lo su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

17.            Regla de decisión.  La jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es competente para conocer las demandas reivindicatorias interpuestas por una sociedad de economía mixta contra un particular, cuando no se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa. Lo anterior, atendiendo al artículo 461 del Código de Comercio y por aplicación de la regla general de competencia de la jurisdicción ordinaria contemplada en el artículo 15 de la Ley 1562 de 2012 -Código General del Proceso.

 

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Corporación de Abastos de Bogotá contra la señora Flor Zárate González.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3734 al Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y a las autoridades judiciales involucradas.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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