Sentencia A. 1397/23

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO

1. ANTECEDENTES

1. El 15 de diciembre de 2021, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía^[1], a través de apoderado judicial, promovió una demanda verbal de reintegro de subsidio en contra del señor Nafer Manuel Avilés Cabarca ante la jurisdicción ordinaria, con el objetivo de que se condenara a este último a restituir la suma de $35.989.923 por concepto de reintegro de subsidio de vivienda. Lo anterior, bajo el argumento de que el señor Avilés presentó documentación con información que correspondía a la adquisición de una vivienda de uso residencial cuando en realidad adquirió un lote sin construcción alguna^[2].

2. El 11 de marzo de 2022, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación declaró su falta de jurisdicción en aplicación de lo estipulado en el artículo 139 del Código General del Proceso. Argumentó que el asunto no es de su competencia puesto que (i) el extremo activo es una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional y (ii) la controversia se deriva de un acto administrativo por medio del cual la entidad le reconoció un subsidio para vivienda al personal afiliado del Ministerio de Defensa y Policía Nacional, lo cual no se encuadra dentro de las excepciones previstas por el legislador, correspondiéndole así el conocimiento de la controversia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.^[3] Ello, con base en una interpretación sistemática de los artículos 2, 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante, CPACA.^[4]

3. El 15 de diciembre de 2022, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Santa Marta decidió no asumir el conocimiento de la demanda presentada por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía en contra del señor Nafer Manuel Avilés Cabarca y declaró su falta de jurisdicción en aplicación de lo estipulado en el artículo 139 del Código General del Proceso. Argumentó que el presente asunto se enmarca dentro de la excepción consagrada en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA. También que, al tratarse de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, de carácter financiero, del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito, de naturaleza especial, con autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Defensa y vigilada por la Superintendencia Financiera, en virtud del artículo 104 de la norma citada anteriormente, el conocimiento del presente asunto escapa de su competencia. Máxime, indicó, cuando se trata de una controversia relacionada con el subsidio otorgado al demandado para la adquisición de su vivienda propia, lo cual corresponde al giro ordinario de los negocios de la entidad.^[5]

4. El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 10 de febrero de 2023, siendo repartido a la magistrada sustanciadora el 23 de mayo de 2023 y entregado a su despacho el 26 de mayo siguiente.

 

1. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones conforme a lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.^[6]

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Este Tribunal ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”^[7]

7. De igual forma, ha establecido en reiteradas ocasiones que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere el cumplimiento de tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.^[8]

8. El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones ^[9]

9. El presupuesto objetivo establece que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.^[10]

10. El presupuesto normativo señala que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado de manera expresa las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.^[11]

11. En el caso concreto, la Corte Constitucional considera que se encuentran acreditados los presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, por los motivos que pasarán a explicarse a continuación.

12. La Sala encuentra que se cumple el presupuesto subjetivo. El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación (autoridad que integra la jurisdicción ordinaria) rechazó su competencia para asumir el conocimiento de este asunto el 11 de marzo de 2022. Por su parte, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Santa Marta (que integra la jurisdicción de lo contencioso-administrativo) hizo lo mismo el 15 de diciembre de 2022. Como se evidencia, las dos autoridades que rechazan su competencia (i) ejercen funciones jurisdiccionales, y (ii) lo hacen dentro de distintas jurisdicciones.

13. También, se encuentra satisfecho el presupuesto objetivo en la medida en que existe una acción formulada por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía en ejercicio de una demanda verbal de reintegro de subsidio en contra del señor Nafer Manuel Avilés Cabarca ante la jurisdicción ordinaria, con el objetivo de que se condene a éste último a restituir la suma de $35.989.923 por concepto de reintegro de subsidio de vivienda debido a que presentó documentación con información que correspondía a la adquisición de una vivienda de uso residencial cuando en realidad adquirió un lote sin construcción alguna. Es decir, que hay un trámite de naturaleza jurisdiccional pendiente de ser resuelto.

14. Adicionalmente, se encuentra acreditado el presupuesto normativo puesto que ambas autoridades enunciaron, expresamente, los fundamentos constitucionales y/o legales en los cuales soportan sus decisiones de rechazar el conocimiento de la demanda (cfr., antecedentes 2 y 3).

Competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil para conocer de las controversias que involucren a entidades públicas del sector financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera y surgidas con ocasión del giro ordinario de sus negocios. Reiteración de los autos 766 y 1018 de 2023^[12]

15. El artículo 104 del CPACA determina los asuntos que son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo mientras que el artículo 105 de la misma norma establece las excepciones a dicha competencia. En su numeral 1º, el artículo 105 establece que: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

16. Por otro lado, en el auto 835 de 2021^[13] la Corte indicó que, según lo establecido por el Consejo de Estado^[14], el giro ordinario de los negocios de una entidad pública de carácter financiero incluye tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas a su cargo en la ley como a las actividades o negocios que son conexas a ellas y que se desarrollan para cumplir su función principal.

17. En ese orden de ideas, en los autos 766 y 1018 de 2023 la Corte Constitucional estableció una regla de decisión consistente en que: “La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de las controversias que involucren a entidades públicas del sector financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera y surgidas con ocasión del giro ordinario de sus negocios, de acuerdo con la excepción dispuesta por el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, y la consecuente aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso y el artículo 2° de la Ley 270 de 1996.”^[15]

1. CASO CONCRETO

18. En el presente caso se configuró un conflicto entre las jurisdicciones ordinaria civil y de lo contencioso administrativo debido a que el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Santa Marta rechazaron su competencia para conocer de la demanda verbal de reintegro de subsidio promovido por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía en contra del señor Nafer Manuel Avilés Cabarca con el objetivo de que se condenara a éste último a restituir la suma de $35.989.923 por concepto de reintegro de subsidio de vivienda puesto que presentó documentación con información que correspondía a la adquisición de una vivienda de uso residencial cuando en realidad adquirió un lote sin construcción alguna.

19. En primer lugar, es menester señalar que, según el artículo 2 de la ley 973 de 2005, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía “es una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito, de naturaleza especial, dotada de personería jurídica autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Bancaria” cuyo objeto es “ facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, mediante la realización o promoción de todas las operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, la captación y administración del ahorro de sus afiliados y el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias que sean indispensables para el mismo efecto.”^[16]

20. En segundo lugar, cabe resaltar que el numeral 14 del artículo 3 de la norma anteriormente referenciada estipula que la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía debe cumplir, entre otras funciones, la de “[g]estionar la consecución de subsidios y apoyos de carácter técnico y financiero que contribuyan a mejorar el acceso a la vivienda de los afiliados”.

21. Teniendo en cuenta lo anterior, es posible afirmar que la entidad involucrada en la controversia, es decir, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado que ostenta el carácter de entidad financiera y cuya actividad económica está relacionada con la gestión de consecución de subsidios que contribuyan al acceso a la vivienda por parte de los afiliados.

22. Como se dijo en las consideraciones de esta providencia, en los autos 766 y 1018 de 2023^[17], la Sala Plena de la Corte Constitucional definió que estas controversias deben ser conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Recuérdese que el presente caso no consiste en un litigio suscitado en el acto administrativo por medio del cual se otorgó el subsidio al señor Nafer Manuel Avilés Cabarca o derivado de su contenido, legalidad, actuación o partes, sino frente al incumplimiento por parte de éste último de reintegrar los dineros recibidos por concepto de subsidio de vivienda pues presentó documentación con información que correspondía a la adquisición de una vivienda de uso residencial cuando en realidad adquirió un lote sin construcción alguna.

23. Entonces, teniendo en cuenta que en los autos 766 y 1018 de 2023^[18] la Sala estableció que “[l]a jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de las controversias que involucren a entidades públicas del sector financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera y surgidas con ocasión del giro ordinario de sus negocios (...)”  la Sala reiterará esa regla de decisión, asignando la competencia para conocer de esta controversia a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Asimismo, remitirá el expediente de la referencia al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, para que continúe con lo de su competencia.

Regla de decisión

24. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de las controversias que involucren a entidades públicas del sector financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera y surgidas con ocasión del giro ordinario de sus negocios, de acuerdo con la excepción dispuesta por el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, y la consecuente aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso y el artículo 2° de la Ley 270 de 1996.^[19]

1. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria, en el sentido de DECLARAR que corresponde a esta última conocer la demanda presentada por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía en contra del señor Nafer Manuel Avilés Cabarca, de acuerdo a las consideraciones de este auto.

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-3622 al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Santa Marta y a los sujetos procesales dentro del proceso ordinario correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

^[1]El artículo 2 de la Ley 973 de 2005 por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 353 de 1994 y se dictan otras disposiciones establece que: “La Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito, de naturaleza especial, dotada de personería jurídica autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Bancaria.”

^[2] Página 3 del documento «03. EXPEDIENTE RESTITUCION SUBSIDIO 2021(1).00658 CAJAHONOR.pdf».

^[3]Páginas 207 y 208 del documento «03. EXPEDIENTE RESTITUCION SUBSIDIO 2021(1).00658 CAJAHONOR.pdf».

^[4] La demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la decisión proferida el 11 de marzo de 2022, sin embargo, no hay evidencias de su resolución en el expediente judicial electrónico.

^[5] Páginas 2 y 3 del documento «08Autopromueveconflictodecompetencia.pdf».

^[6]“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

^[7]Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo.

^[8]Auto 155 de 2019. M.P.  Luis Guillermo Guerrero Pérez; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 503 de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido; 129 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 415 de 2020 M.P. Alberto Rojas Ríos.

^[9]Por ende, no existirá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).

^[10]En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).

^[11]En ese sentido, no existirá conflicto cuando:(a) se evidencie que a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

^[12] Autos 766 y 1018 de 2023. M. P. Juan Carlos Cortés González.

^[13] Auto 835 de 2021. M.P. Alberto Rojas Ríos.

^[14] Sentencia 25000232600019950155501

^[15] Auto 1018 de 2023. M.P. Juan Carlos Cortés González.

^[16] Artículo 1 de la Ley 973 de 2005 por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 353 de 1994 y se dictan otras disposiciones.

^[17]Auto 766 y 1018 de 2023. M.P. Juan Carlos Cortés González.

^[18] Autos 766 y 1018 de 2023. M.P. Juan Carlos Cortés González.

^[19] Auto 1018 de 2023. M.P. Juan Carlos Cortés González.