TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1394/25

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

Sala Plena

 

AUTO 1394 de 2025

 

Expediente: D-16.587

 

Recurso de súplica presentado por Carlos Esteban Romo Delgado en contra del auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 60 (parcial), 61 (parcial), 75 y 76 (parcial) del Decreto Ley 902 de 2017 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”.

 

Magistrado ponente: 

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones legales, en particular de aquella que le confiere el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991[1], profiere el presente

 

AUTO 

 

I.      ANTECEDENTES 

 

1.     La demanda de inconstitucionalidad

 

1.                 El 13 de mayo de 2025, el ciudadano Carlos Esteban Romo Delgado presentó una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 60 (parcial), 61 (parcial), 75 y 76 (parcial) del Decreto Ley 902 de 2017, “por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”[2]. Las disposiciones demandadas se encuentran en el archivo anexo.

 

2.                 El demandante consideró que las normas acusadas vulneraban los artículos 64 de la Constitución Política; 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y 4 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo Adicional), en tanto afectaban de manera desproporcionada el principio de progresividad y la prohibición de regresividad contenidos en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad.[3]

 

3.                 Según el demandante, la exigencia de una fase judicial para los procedimientos agrarios de acceso a tierras, así como la eliminación de facultades administrativas para emitir decisiones de fondo definitivas, constituía una violación al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad de los campesinos establecidos en el bloque de constitucionalidad y en el artículo 64 de la Constitución. En específico, el accionante consideró que la instauración de una fase judicial en estos procesos era desproporcionada, en la medida en que impedía al Estado incorporar bienes inmuebles en sus programas de reforma agraria durante el término del proceso judicial, afectando así el acceso del campesinado a la tierra[4].

 

4.                 Antes de presentar sus argumentos, el accionante explicó que había presentado dos demandas de inconstitucionalidad contra los artículos mencionados: la primera, el 8 de agosto de 2024[5], y la segunda, el 15 de octubre de 2024[6] –rechazadas el 6 de noviembre de 2024[7] y 19 de febrero de 2025[8], respectivamente–. Afirmó que esta tercera demanda, aunque versaba sobre la misma vulneración, corregía los yerros señalados en los anteriores autos de rechazo. Por ello, ofrecía una respuesta concreta a: (i) por qué se enervaban los efectos de la cosa juzgada sobre los artículos demandados; (ii) por qué operaba la reviviscencia de las normas, toda vez que habían sido derogadas por el numeral 6 y el parágrafo 3 del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023; (iii) por qué la inclusión de una fase judicial dentro del proceso agrario constituía un retroceso en el acceso a tierras (requisito de especificidad); y (iv) por qué las normas demandadas generaban impactos en preceptos de rango constitucional y no meramente legal (requisito de pertinencia)[9].

5.                 Sobre la existencia de cosa juzgada en las normas demandadas, el accionante sostuvo que, en el caso concreto, operaba el fenómeno de la cosa juzgada aparente y relativa. Al respecto, indicó que la Sentencia C-073 de 2018, que examinó de manera automática el Decreto Ley 902 de 2017, no realizó una confrontación entre los artículos demandados y el principio de progresividad y prohibición de regresividad. A pesar de que la sentencia había mencionado dicho principio en su análisis, no efectuó una confrontación concreta entre este y los artículos que motivaban la demanda[10]. Según el accionante, la Corte, en su estudio: “(i) no señal[ó] la eventual vulneración del principio de progresividad y prohibición de regresividad en materia de favorecimiento a la población campesina colombiana con una adición judicial al proceso agrario de acceso a tierra, (ii) no señal[ó] si esta medida recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del derecho de acceso a tierras, (iii) no analiz[ó] si se aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho y, (iv) no realiz[ó] un test de proporcionalidad sobre la medida y los principios constitucionales en eventual colisión, máxime cuando, como lo señala el precedente, se trata de sujetos de especial protección”[11]. En ese sentido, no cumplió con lo exigible para considerar la cosa juzgada frente al principio mencionado.

 

6.                 Asimismo, el accionante argumentó que no se consolidaba la cosa juzgada, dado que se presentó una modificación en el parámetro constitucional aplicable al caso, con la emisión del Acto Legislativo 01 de 2023, que reconoció a la población campesina como sujeto de especial protección constitucional[12]. Según su postura, dicho Acto Legislativo impactó la realidad constitucional de los artículos demandados, en tanto estableció una mayor protección al campesinado, la cual debía garantizarse mediante un test intenso de proporcionalidad[13].

 

7.                 En relación con la reviviscencia de las normas demandadas, el accionante sostuvo que, debido a la derogatoria del numeral 6 y el parágrafo 3 del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, los artículos demandados seguían vigentes dentro del ordenamiento jurídico[14]. Al respecto, señaló que la Sentencia C-294 de 2024 declaró inexequibles los artículos de la Ley 2294 de 2023, y citó el acápite en el que la Corte mencionaba que “los procesos agrarios continuarán rigiéndose por el Decreto Ley 902 de 2017”[15].

 

8.                 En cuanto al retroceso en el acceso a tierras, el demandante sostuvo que la incorporación de la fase judicial generaba una consecuencia inevitable: la extralimitación del procedimiento agrario, toda vez que un proceso judicial contemplaba diversas etapas adicionales al procedimiento administrativo, lo cual contradecía las normas constitucionales que pretendían generar un acceso pronto a la tierra para las comunidades campesinas[16]. Según indicó, esto configuraba una violación al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad establecida en el bloque de constitucionalidad. En sus palabras:

 

“la fase judicial, en definitiva, dilata la respuesta efectiva para con la población campesina en materia de la celeridad en cuanto al acceso a tierra que requiere una reforma de estas características, toda vez que establece una serie de etapas procesales, controversias y litigios que de manera inexorable afectan la pronta respuesta en favor de la población campesina”[17].

 

9.                 Por lo anterior, en relación con la vulneración a los preceptos constitucionales, el accionante consideró que la Corte debía realizar un juicio de proporcionalidad de alta intensidad y con un nivel estricto, dado que las medidas afectaban a una población con protección constitucional reforzada[18]. En particular, sostuvo que los artículos demandados implicaban una vulneración al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad contenida en la Constitución, que obligaba al Estado a no adoptar medidas regresivas en materia de derechos sociales. En efecto, el mandato de progresividad en cabeza del Estado “implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección de un derecho social como lo es el acceso a tierras a los campesinos, existe una inconstitucionalidad de todo retroceso y la necesidad de realizar un juicio de constitucionalidad severo en el caso de que se presenten sobrevinientes legislaciones regresivas de este derecho”[19]. En ese sentido, “al Estado le corresponde, entonces, adoptar políticas que garanticen el mejoramiento de las condiciones para el goce y ejercicio del derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, es decir, medidas que atiendan al principio de progresividad y no regresividad”[20].

 

10.             Para el demandante, a la luz del juicio de proporcionalidad, la creación de una fase judicial: (a) si bien perseguía finalidades legítimas desde el punto de vista constitucional, puesto que “refuerza los principios del debido proceso, la propiedad y la buena fe de los terceros afectados”[21], y (b) resultaba idónea, en tanto creaba un mecanismo que permitía garantizarlas[22], (c) no lograba “vencer el elemento de necesidad exigido por el principio de proporcionalidad, puesto que el ordenamiento jurídico otorgaba otras herramientas que perseguían la misma finalidad descrita anteriormente, herramientas como: (i) el recurso de reposición, (ii) la nulidad agraria, (iii) la nulidad y el restablecimiento del derecho, y (iv) la acción de tutela, logran brindar garantías a los terceros que puedan verse afectados en tanto al debido proceso, propiedad y buena fe”[23]. Incluso considerando necesaria la medida, (d) esta no cumplía “con el estándar de proporcionalidad en sentido estricto, dado el carácter imperioso de la consecución de acceso a tierra de manera progresiva en favor de los campesinos y campesinas colombianas conforme al artículo 64, máxime cuando son reconocidos como sujetos de especial protección constitucional”[24].

 

2.     La inadmisión de la demanda

 

11.               Por medio del Auto del 24 de junio de 2025, la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera inadmitió la demanda. En dicha providencia constató que esta no presentó de forma adecuada la razón por la cual la Corte es competente para conocer del caso, y tampoco satisfacía los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia[25].

 

12.               Al respecto, el despacho evidenció que el accionante presentó dos argumentos relacionados con la competencia de la Corte: la reviviscencia de las normas demandadas y la aplicación de la cosa juzgada aparente y relativa.

 

13.               Sobre el primero, el accionante demostró que, debido a lo resuelto en la Sentencia C-294 de 2024, “los procesos agrarios continuarían rigiéndose por el Decreto Ley 902 de 2017”[26]. Respecto del segundo, argumentó que se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada aparente y relativa frente a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018, en vista de que (i) ocurrió dicho fenómeno en la sentencia mencionada, y (ii) existió una modificación del parámetro constitucional aplicable al caso.

 

14.               Para sustentar la ocurrencia de la cosa juzgada aparente y relativa, el accionante sostuvo que no se había examinado específicamente la compatibilidad de las normas demandadas con el principio de progresividad y la prohibición de regresividad. Argumentó que la Corte debió aplicar la metodología propuesta en la Sentencia C-556 de 2009, para garantizar una verdadera aplicación de estos principios. Al respecto, el despacho consideró que:

 

“aun cuando la Corte ha establecido metodologías para la evaluación de dichos principios constitucionales, el específicamente invocado por el demandante y desarrollado en la Sentencia C-556 de 2009, advierte en lo más relevante para las demandas las cargas que el Estado debe demostrar para justificar la modificación normativa que realiza. En este sentido, es al legislador, ordinario o extraordinario, al que le corresponde ‘demostrar, con datos suficientes y pertinentes: (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja’, no así al juez que no es encargado de producir estas razones, sino de evaluarlas”[27].

 

15.               Por ello, para el despacho, no era cierto que la Corte tuviera la obligación de aplicar el test descrito por el accionante para evaluar la compatibilidad de la norma estudiada con el principio de progresividad y la prohibición de regresividad. Esto se debe a que la Corte puede “analizar la constitucionalidad de la disposición de manera integral y transversal, sin necesariamente agotar los pasos exigidos por el demandante”[28]. En este sentido, el hecho de que en el texto de la Sentencia C-073 de 2018 no se haya realizado el test echado de menos por el accionante no constituye un argumento suficiente para afirmar que la cuestión relativa al principio de progresividad en el acceso a la tierra no fue considerada por la Corte al decidir sobre la exequibilidad de las medidas.

 

16.               Adicionalmente, el despacho encontró, de forma similar a lo expuesto en los autos de rechazo de los procesos D-16127 y D-16252, que la Corte sí se había pronunciado sobre el principio de progresividad y la prohibición de regresividad, al punto de reconocer: “el derecho de acceso a la tierra como un deber ineludible y de progresivo cumplimiento”[29]; la “obligación en cabeza del Estado de respetar y facilitar el acceso a la tierra en aras de garantizar a la población campesina su sustento y la realización de su proyecto de vida”[30]; y la obligación de reconocer que “(i) los campesinos son sujetos de especial protección, que han permanecido invisibilizados históricamente y que viven en condiciones de vulnerabilidad; [y] (ii) el campo es un bien jurídico especialmente protegido por la Constitución”[31]. La Sala recordó lo dispuesto en el Auto 1832 de 2024, que rechazó la súplica de la primera demanda, en el cual se evidenció que

 

“la Sala Plena de esta Corte tuvo en cuenta ese principio transversalmente. Los argumentos relacionados con su análisis se pueden evidenciar en diferentes fundamentos jurídicos, como el que se realizó para el estudio del artículo 4 del decreto ley estudiado. En este punto, se reiteró lo indicado en la Sentencia C-730 de 2017, en la que se sostiene que las autoridades, en el ámbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad”[32].

 

17.               Por lo anterior, el despacho constató que, al sugerir la aplicación de una metodología ajena a la competencia de la Corte, y considerando las razones de inadmisión presentadas en demandas anteriores, el accionante no logró demostrar la existencia de una cosa juzgada meramente aparente derivada de la Sentencia C-073 de 2018.[33]

 

18.               Por otra parte, el accionante explicó que el artículo 64 de la Constitución, norma central en la construcción del cargo formulado en la demanda, fue modificado luego de que la Corte expidiera la Sentencia C-073 de 2018. Al respecto, el despacho encontró que este argumento ya había sido presentado en demandas previas y que, en ninguna de ellas —incluida la actual—, el accionante explicó el alcance de la modificación ni en qué sentido dicho cambio resultaría relevante para determinar la validez constitucional de la norma acusada[34].

 

19.               En esta oportunidad, el accionante sostuvo que la relevancia del cambio alegado radica en que el nuevo marco normativo exige realizar “un test de igualdad, de proporcionalidad, de progresividad y de prohibición de discriminación mucho más intenso dado que la categoría de especial protección reconoce una discriminación histórica o evidencia una situación de desventaja o vulnerabilidad que dificulta el ejercer plenamente sus derechos […] lo que definitivamente cambiaría el parámetro de control de constitucionalidad de las normas que desarrollen, afecten o contravengan los derechos de la población campesina”[35]. No obstante, para el despacho, esta manifestación no fue explicada por el demandante, “ni permite identificar mínimamente cómo la modificación constitucional permitiría, para este caso en concreto, la relativización de la cosa juzgada constitucional”[36], toda vez que el estatus de sujetos de especial protección del campesinado ya había sido reconocido por la Corte en su jurisprudencia.

 

20.               Por lo anterior, el despacho consideró que no era posible reconocer un desarrollo novedoso en esta demanda que acreditara un cambio relevante en el parámetro de control, al punto de justificar un nuevo análisis por parte de la Corte. Los argumentos adicionales presentados por el actor no modifican de forma sustancial los planteamientos que ya fueron conocidos y decididos en anteriores autos de rechazo. Si bien resulta novedosa la solicitud de aplicar un test de igualdad y un test de proporcionalidad más estricto, no se aportan argumentos precisos que permitan identificar claramente la necesidad imperiosa de su aplicación. En ese sentido, lo incluido como complemento en la demanda no introdujo razones distintas o nuevas frente a las ya examinadas por la Corte[37].

 

21.               A pesar de la inadmisión a la que conducía este primer análisis, el despacho sustanciador procedió a realizar el estudio de los demás requisitos de admisibilidad y concluyó que la demanda no cumple con ninguno de los exigidos por la jurisprudencia[38].

 

22.               El despacho encontró que la demanda no satisfacía los requisitos de claridad y certeza, en la medida en que no era claro: (i) de qué manera las disposiciones acusadas suspenden la ejecutoria de las decisiones administrativas de acceso a tierras; (ii) por qué la Corte debía aplicar un juicio de proporcionalidad de intensidad alta, cuando el legislador goza de una amplia facultad normativa para definir procedimientos; (iii) por qué el elemento de celeridad en la resolución del asunto debe considerarse prioritario frente a otros factores dentro del principio de progresividad, dado que el diseño del procedimiento puede contemplar una “potencial multiplicidad de factores a evaluar desde la perspectiva de la progresividad en la salvaguarda del acceso a la propiedad de la tierra en cabeza del campesinado”[39]; y (iv) por qué las normas internacionales citadas por el accionante serían aplicables como parámetro de constitucionalidad, si no se hizo alusión al artículo 93 de la Constitución, que establece el bloque de constitucionalidad[40].

 

23.               El despacho señaló que el artículo 150-2 de la Constitución otorga un amplio margen de configuración normativa al legislador para establecer procedimientos[41]. Advirtió, además, que el examen propuesto por el accionante desconoce otros factores considerados al incluir una fase judicial para el acceso a tierras. Sostuvo que, a partir de los argumentos presentados, no es posible concluir que dicha inclusión implique la suspensión de la ejecutoria de decisiones administrativas a favor del campesinado, pues “lo que se aprecia es la modificación de los trámites para incluir una fase adicional solo en algunos casos, pero no para impedir o suspender la ejecutoria de decisiones administrativas”[42]. Finalmente, observó que, aunque el demandante invoca normas internacionales, no justifica por qué estas deben operar como parámetro de constitucionalidad en el presente caso, e insta a que en su demanda incluya el artículo 93 de la Constitución Política, que define el bloque de constitucionalidad[43].

 

24.               El despacho encontró que la demanda no satisfacía el requisito de especificidad, en tanto el accionante no evidenció de manera concreta cómo los preceptos acusados vulneraban el principio de progresividad y la prohibición de regresividad, que consideraba vulnerados[44].

 

25.               A consideración del despacho, la premisa planteada por el accionante, según la cual la Ley 160 de 1994 contemplaba otros mecanismos más aptos para brindar garantías al debido proceso, no constituye una censura desde la perspectiva constitucional. Se trata, en cambio, de una discusión sobre la conveniencia del régimen vigente, en torno a cuál resulta más eficiente[45]. En efecto, el accionante privilegia la agilidad del trámite administrativo frente a otros beneficios derivados de la inclusión de una fase judicial, como la mayor solidez y seguridad jurídica de las decisiones adoptadas en la justicia agraria[46].

 

26.               En ese sentido, el despacho observó que el régimen establecido en el Decreto Ley 902 de 2017 busca consolidar un procedimiento único que “podría facilitar el acceso [a tierras] por la simplificación y unificación de trámites que anteriormente se encontraban dispersos en su regulación y conocimiento”[47]. Así, la velocidad del proceso no constituye, por sí sola, un parámetro claro para determinar la progresividad de una norma, pues esta también se ve influida por factores como la seguridad, imparcialidad y exigibilidad de las decisiones[48].

 

27.               Al respecto, el despacho citó los Autos de 6 y 30 de septiembre de 2024, proferidos en el proceso D-16127, en los que la Corte señaló que hacían falta argumentos contundentes que demostraran por qué la inclusión de una fase judicial supone un retroceso en la garantía del acceso a la tierra de campesinos y trabajadores agrarios. A pesar de que, en esta oportunidad, el accionante incorporó nuevos argumentos, no logró evidenciar la oposición entre las disposiciones demandadas y las normas superiores. Para el despacho, la sola presunción de un aumento en los términos del proceso no es suficiente “para concluir la afectación del principio de progresividad en el acceso a la tierra, sino que es necesario concretar el análisis y mostrar cómo, en el trámite específico que se controla, se lesionan las garantías reconocidas en el artículo 64 constitucional”[49].

 

28.               Finalmente, aunque el accionante afirmó que existía una afectación al principio de progresividad cuando se limita el ámbito sustantivo de protección de un derecho o se incrementan sustancialmente los requisitos exigidos, no demostró que tales escenarios se presentaran en el caso concreto. En efecto, no examinó los aspectos de protección al derecho de acceso a la propiedad que se derivaban del decreto, ni especificó qué nuevos requisitos se exigían a quienes pretendían acceder a la propiedad rural[50].En otras palabras, el accionante

 

“se limitó a suponer que los procesos van a extenderse indefinidamente gracias a la inclusión de la fase judicial, pero no se muestra, en un plano abstracto y de manera concretamente referida al caso, que la modificación procesal en este caso resulte abiertamente desproporcionada, al punto de que haga nugatorio el derecho”[51].

 

29.               El despacho consideró que la demanda tampoco satisfacía el requisito de pertinencia. A su juicio, la acción presentada se basa primordialmente en hipótesis del demandante sobre los efectos y alcances de las disposiciones acusadas[52]. No existe evidencia concreta dentro del escrito que permita observar cómo se limitaría el acceso a la propiedad de la tierra para campesinos y trabajadores agrarios, ni de qué manera las normas demandadas suspenden los actos administrativos que asignan tierras[53]. En ese sentido, el accionante estructuró su demanda a partir de la suposición de que la inclusión de una etapa judicial extendería el tiempo del proceso de acceso a tierras; sin embargo, dicha suposición no se encuentra probada en el escrito[54]. A su vez, el despacho resaltó que “parece ser que el accionante pretende con la acción de inconstitucionalidad no la prevalencia de las normas superiores, sino el retorno a una regulación anterior, la de la Ley 160 de 1994, que favorecía la asignación administrativa”[55]. Al respecto, advirtió que la discusión sobre la conveniencia de una política pública no satisface los criterios exigidos en una acción de inconstitucionalidad, máxime cuando el legislador incluyó la fase judicial con el propósito de incorporar, en un procedimiento único e integral, el control judicial que, en todo caso, podía ejercerse incluso en el escenario eminentemente administrativo de la Ley 160 de 1994[56]. Así, concluyó que el accionante sustentó su argumentación en efectos regulatorios no demostrados, como la mora judicial o las múltiples etapas del proceso judicial, sin que tales asuntos correspondan al ámbito del control de constitucionalidad[57]. La cuestión de la duración del trámite, tal como se presenta en la demanda, carecía de pertinencia, por cuanto se enfoca en aspectos de conveniencia antes que en una discusión concreta sobre la constitucionalidad de las normas demandadas en sentido abstracto.

 

30.               Finalmente, el despacho encontró que la demanda no satisfacía el requisito de suficiencia en tanto no generaba una duda razonable frente a la constitucionalidad de las disposiciones demandadas[58].

 

3.     La corrección de la demanda y el recurso de reposición interpuesto contra el Auto inadmisorio.

 

31.               En la corrección de la demanda, frente a la competencia de la Corte para conocer de la demanda, el demandante señaló que en su argumentación inicial no estableció que debía aplicarse una metodología determinada para evaluar el principio de constitucionalidad[59]. En cambio, afirmó que la ejemplificación realizada en la demanda buscó evidenciar que en la Sentencia C-073 de 2018 “no existió razonamiento alguno dirigido a determinar la validez constitucional de las normas demandadas en confrontación con el principio de la progresividad y prohibición de regresividad establecido en la Constitución Política y el bloque de constitucionalidad”[60]. En otras palabras, en esa oportunidad, la Corte no verificó la constitucionalidad de las disposiciones demandadas a la luz del principio de progresividad y la prohibición de regresividad. Al respecto, el accionante afirmó que, aunque la sentencia en cuestión reconoce y menciona dicho principio, lo hace de manera orientadora, lo que no permite concluir que se hubiera tratado el problema jurídico planteado en la demanda, en relación con el impacto de la erradicación del proceso meramente administrativo dentro de los procesos agrarios[61].

 

32.               Asimismo, el demandante reiteró que existió un cambio en el parámetro de control de constitucionalidad frente al nivel de protección al que tiene derecho el campesinado. Sostuvo que el reconocimiento constitucional como sujeto de especial protección exige el fortalecimiento del derecho de acceso efectivo a la tierra y su mandato de democratización, lo cual “implica de manera necesaria el robustecer la protección en materia de acceso a la justicia para que el mandato de democratización de la tierra sea efectivo, célere y real”[62]. En ese sentido, el demandante señaló los puntos de cambio contenidos en el Acto Legislativo 01 de 2023[63], y afirmó que, si bien la Corte ya había reconocido la calidad de sujetos de especial protección a los campesinos, los cambios introducidos por el acto legislativo agregan nuevos elementos que no fueron considerados en el análisis realizado por la Corte en el 2018[64]. Sostuvo que el Acto Legislativo recogió medidas establecidas en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en Zonas Rurales, instrumento que no existía al momento de haberse emitido la Sentencia C-073 de 2018[65]. Conforme a lo anterior, el accionante enfatizó la necesidad de aplicar un test de proporcionalidad mucho más intenso para dar respuesta al problema constitucional que propone.

 

33.               Adicionalmente, con posterioridad a la presentación del escrito de corrección, el accionante interpuso un recurso de reposición frente al Auto de inadmisión, al considerar que este (i) desconocía el principio de buena fe, (ii) adelantaba una decisión de fondo, (iii) incorporaba argumentos meramente subjetivos y (iv) presentaba una argumentación insuficiente sobre la supuesta carencia de elementos de la demanda[66]. Sostuvo que el despacho sustanciador se había extralimitado en su función de verificación y había impuesto una carga desproporcionada en cabeza del demandante frente al concepto de violación, teniendo en cuenta la complejidad y particularidad del caso[67].

 

34.               Para sostener lo anterior, afirmó que la amplia facultad de configuración normativa del legislador aplicable al Presidente de la República, era un asunto de fondo que debía estudiarse una vez la Corte asumiera el conocimiento de la demanda y no en su etapa de admisión[68]. Asimismo, criticó la duda de la Corte frente a los posibles efectos de una fase judicial. A su juicio, aunque las resoluciones administrativas no sean formalmente suspendidas, jurídica y fácticamente tendrían que esperar a la fase judicial para ser ejecutables, lo que genera un efecto indirecto de suspensión[69].

 

35.               Manifestó su desacuerdo con las conclusiones relativas a los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia, pues considera que mediante ellos se descalifica su demanda y se sugiere que se trata de un asunto de conveniencia, más allá de una discusión jurídica[70]. Según afirmó, este análisis realizado por el despacho sustanciador constituye un análisis de fondo que desconoce el hilo conductor de la demanda y la jurisprudencia sobre el juicio de proporcionalidad[71]. A su juicio, como lo evidenció en su escrito, la discusión sobre la norma recae en su necesidad y proporcionalidad. Así, sostuvo que los beneficios que puede ofrecer la imposición de una etapa judicial, reconocidos en la inadmisión, son precisamente los elementos que exigen la realización de un juicio de proporcionalidad, para analizar la necesidad de la medida a la luz del principio presuntamente vulnerado[72].

 

36.               Por último, afirmó que el despacho “está dirimiendo el conflicto constitucional otorgándole legitimidad absoluta a la norma demandada, por considerar y realizar una ponderación en la que se concluye que una fase judicial podría otorgar un favorecimiento en seguridad jurídica al campesinado que vencería lo perdido en celeridad y pronta respuesta. Esto, en definitiva, es un argumento que decide de fondo el tema aquí solicitado para que sea dirimido por la Sala Plena y no por una sola Magistrada”[73]. En ese sentido, sostuvo que el Auto de inadmisión constituye una extralimitación de competencias, y que, como demandante, no le es posible corregir algo que ya fue dirimido sin competencia por parte del despacho responsable de la admisión[74].

 

4.     El rechazo de la demanda

 

37.               Mediante Auto del 17 de julio de 2025, la magistrada sustanciadora decidió rechazar la demanda al considerar que los reproches de inconstitucionalidad formulados no fueron debidamente corregidos[75].

 

38.               Antes de exponer las razones del rechazo, la magistrada explicó que el accionante presentó dos escritos con fines distintos: un escrito de corrección, enfocado en resolver los cuestionamientos sobre la competencia de la Corte, y un recurso de reposición, orientado a manifestar su inconformidad con lo decidido en el auto de inadmisión[76]. Frente a este último, afirmó que el trámite de admisión de las demandas de constitucionalidad no contempla la posibilidad de interponer recurso de reposición, por lo cual este tipo de recursos resulta improcedente. El despacho citó el Auto 295 de 2009, el Acuerdo 01 de 2025 y el Decreto 2067 de 1997 para sostener que, ante la inadmisión de una demanda, la única actuación procedente es el escrito de corrección[77]. En consecuencia, manifestó que rechazaría por improcedente el recurso de reposición presentado[78].

 

39.               En cuanto al escrito de corrección, el despacho encontró que el documento se centró en desarrollar dos puntos fundamentales: (i) la supuesta ausencia de análisis del principio de progresividad en la Sentencia C-073 de 2018, en lo relacionado con el acceso a la tierra de la población campesina, y (ii) el posible cambio en el parámetro de control a partir de la modificación del artículo 64 constitucional, mediante la cual se reconoció al campesinado como sujeto de especial protección. En otras palabras, la argumentación del accionante se enfocó en superar la cosa juzgada respecto de los artículos demandados[79].

 

40.               En relación con la presunta ausencia de análisis del principio de progresividad en la Sentencia C-073 de 2018, el despacho recordó que, aunque en el auto de inadmisión se citó lo dispuesto en el Auto 1832 de 2024 —el cual rechazó la súplica contra la primera demanda— respecto a que la Corte ya había realizado un análisis íntegro del principio de progresividad y no regresividad, el accionante se limitó en su escrito de corrección a insistir en que “no se realizó un análisis de confrontación normativa en lo referente a la creación de una fase judicial en los procedimientos agrarios que suspenden de plano la decisión administrativa definitiva”[80].

 

41.               Al respecto, el despacho señaló que, si bien esta afirmación puede contradecir lo expuesto por la Sala Plena en autos previos, lo cierto es que no aporta elementos novedosos frente a los ya conocidos por la Corte. En síntesis, el accionante reiteró la falta de un examen específico sobre el tema, sin que dicha omisión pueda invalidar el análisis transversal realizado en la Sentencia C-073 de 2018. En consecuencia, se concluyó que el accionante “no desarrolló argumentos concretos en cuanto a cómo esa consideración transversal de los principios de progresividad y no regresividad no implicaría ya una decisión sobre el asunto”[81]. Por lo tanto, no logró demostrar la existencia de una cosa juzgada meramente aparente que justificara un nuevo análisis de los artículos 60 (parcial), 61 (parcial), 75 y 76 (parcial) del Decreto Ley 902 de 2017[82].

 

42.               Por otro lado, en cuanto al argumento sobre el cambio del parámetro de control que obligaría a relativizar la cosa juzgada, el accionante presentó un análisis más profundo sobre la reforma del artículo 64 constitucional, detallando los avances en la materia[83]. No obstante, el despacho consideró que no se demostró cómo dichos cambios eran relevantes para establecer la validez constitucional de las normas demandadas[84]. Pese a que en el auto de inadmisión se le indicó que la demanda carecía de razones que explicaran de qué manera el cambio constitucional impactaba el juicio de constitucionalidad, el accionante no subsanó dicha omisión. El despacho recordó que el reconocimiento del campesinado como sujeto de especial protección ya había sido realizado por la Corte antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2023. Así, concluyó que:

 

“persiste la deficiencia advertida en cuanto a la falta de razones que justifiquen que, establecido un cambio en la norma constitucional posterior a la Sentencia C-073 de 2018, las modificaciones sufridas por el parámetro tuvieron un impacto directo y sustancial en lo que ahora se discute”[85].

 

43.               Es decir, para el despacho, no existieron fundamentos suficientes en la demanda para sostener que el cambio normativo obliga a realizar un nuevo análisis[86]. Esto, incluso a pesar de que el accionante sostuvo que la nueva condición del campesinado exigía aplicar un test integrado de igualdad, pues, a juicio de la Sala, no se precisa frente a quién debe compararse la población campesina ni bajo qué criterios[87].

 

5.     El recurso de súplica

 

44.               El 23 de julio de 2025, Carlos Esteban Romo Delgado interpuso un recurso de súplica contra el auto que rechazó su demanda. Indicó que su escrito se había estructurado en dos partes: (i) la referida a la competencia de la Corte para conocer del asunto y (ii) los reparos frente al concepto de violación y la presunta extralimitación del despacho encargado de la admisión[88].

 

45.               En primer lugar, el accionante reiteró su postura respecto de la competencia de la Corte para conocer del caso. Alegó que se había configurado una cosa juzgada aparente y relativa en relación con el principio de progresividad y no regresividad, frente a la creación de una instancia judicial en el procedimiento agrario, a pesar de que la Sala Plena había afirmado que la Sentencia C-073 de 2018 contenía un análisis transversal de dicho principio. Aseguró que el despacho encargado de evaluar la inadmisión había desconocido la respuesta concreta planteada tanto en la demanda como en el escrito de corrección[89].

 

46.               Para sustentar lo anterior, reiteró que tanto en la demanda como en el escrito de corrección se había especificado que la figura de cosa juzgada aparente se configuraba, dado que en ningún momento de dicha providencia se había realizado un análisis “como parámetro constitucional de validez constitucional respecto de la creación de una fase judicial en los procedimientos agrarios”[90]. Citó lo expuesto en la corrección de su demanda:

 

“lo que hace la Corte Constitucional en la sentencia C-073 de 2018, es establecer una reiteración de los principios que rigen la materia agraria en Colombia, asimismo lo señala la Sala Plena en el Auto citado por su despacho, y es que adopta el principio de progresividad como un mandato orientador para la aplicación de la política pública establecida en el Decreto Ley 902, esto es, como un mandato con perspectiva orientadora para los operadores administrativos y jurídicos de tierras y territorios. Dicha mención, y así se estableció en la demanda, no puede permitir afirmar que la sentencia trató el problema jurídico de si el establecer una fase judicial en los procedimientos agrarios de proceso a tierras que suspenden de plano la decisión administrativa definitiva, contradice el principio de progresividad y prohibición de regresividad en materia de democratización de la tierra en favor de la población campesina en Colombia”[91]

 

47.               Afirmó que el despacho había desconocido que, tal como lo había expuesto en su escrito de corrección, “no puede predicarse que se realizó un juicio de validez constitucional sin expresarlo en la parte motiva de la sentencia, puesto que es ahí donde se plasma todo el sustento argumentativo que da razón de la decisión”[92]. Conforme a lo anterior, sostuvo que la Magistrada omitió los argumentos presentados en la demanda y en su corrección, no los trató, no los analizó y no los tuvo en cuenta, pues, como se evidencia en dichos documentos, existe un capítulo especial y apartados donde se explican y desarrollan sus requerimientos[93]. Además, consideró que existían los elementos suficientes para generar una duda razonable, por lo cual la Magistrada vulneró el principio pro actione y estableció exigencias que sobrepasaban el control de admisibilidad[94]. Agregó que la Magistrada había incurrido en una falacia de autoridad para justificar el rechazo, al afirmar que, en una demanda anterior, la Sala Plena ya había resuelto que la Sentencia C-078 de 2018 había analizado integralmente el principio. Este argumento, según el accionante, no era pertinente, pues no correspondía al análisis de admisión que debió haberse realizado en el caso concreto[95].

 

48.               Respecto al cambio en el parámetro de control, el accionante afirmó que este fue el punto “que con mayor claridad y certeza se ha expuesto en la actual demanda y en el memorial de corrección”[96]. Sostuvo que el cambio normativo “necesariamente varía las formas de tratamiento constitucional de normas eventualmente regresivas o discriminatorias, tornando más riguroso, intenso, estricto o severo los test argumentativos para validar una medida como la acusa en la presente demanda”[97]. Resaltó apartados tanto de la demanda como del escrito de corrección, en los que especificó que la condición de sujeto de especial protección reconocida en la Constitución exigía la aplicación de un test más estricto, en tanto “no se tenía un parámetro tan directo, expreso, certero e íntegro”[98] con anterioridad. Indicó que el nuevo texto constitucional incorporó dimensiones y elementos sustanciales que “no tenían expresión alguna en la doctrina y estándares de tierras y territorios para el año 2018 en el que se valoró el Decreto 902 de 2018”[99].

 

49.               El accionante sostuvo que la Magistrada sustanciadora del auto de rechazo no tuvo en cuenta los argumentos presentados al momento de declarar incumplida la carga argumentativa de la demanda. Afirmó que, en cambio, impuso una carga desproporcionada para el proceso de admisión, al fundamentarse en aspectos que debían discutirse primordialmente en el análisis de fondo del caso[100].

 

50.               Por último, en relación con los requisitos de procedencia de la acción constitucional, el accionante manifestó que optó por dejar constancia argumentativa mediante un escrito de reposición, así como por solicitar la posible modulación del auto inadmisorio, en la medida en que lo sostenido por el despacho sustanciador sobre el concepto de violación no incluía elementos susceptibles de corrección, sino que implicaba una decisión de fondo, una descalificación infundada de la demanda y unas conclusiones generales y ambiguas que impedían determinar con claridad qué debía corregirse[101].

 

51.               El accionante señaló que, en el auto de inadmisión, la Magistrada: (i) indicó que el legislador contaba con un amplio margen de configuración legislativa para establecer los procedimientos judiciales; (ii) afirmó que la norma demandada no implicaba una suspensión de la ejecutoria de las decisiones administrativas en procesos agrarios; (iii) expresó que la demanda se sustentaba en consideraciones de conveniencia al cuestionar la necesidad de la medida; (iv) sostuvo que la fase judicial resultaba más beneficiosa para el reclamante, pues “aunque eventualmente el proceso pueda tardar más tiempo –lo cual tampoco está acreditado–, agotar esas fases adicionales propias del trámite jurisdiccional dotaría a la decisión de mayor solidez y seguridad, mejorando la calidad en la asignación en escenarios especialmente contenciosos –como son aquellos a los que está reservada la fase judicial del trámite”; y (v) llegó a una serie de conclusiones generales sin indicar propiamente en qué consistían los errores de la demanda. Frente a ello, el accionante consideró que el despacho encargado de la inadmisión incurrió en una extralimitación al no precisar, con razones idóneas, los aspectos que debían ser corregidos en la demanda, y solicitó la revocatoria del auto de rechazo y la admisión de la demanda[102].

 

52.               El accionante sostuvo que los reproches formulados en relación con el concepto de violación contenían elementos que excedían las facultades otorgadas por el Decreto 2067 de 1991, al incorporar exigencias de admisibilidad no previstas por la Constitución ni por la ley. Indicó que dicha actuación vulneraba el principio pro actione, en la medida en que, ante la existencia de una duda razonable, debía actuarse en favor del demandante[103]. Agregó que también se desconoció el principio de buena fe, ya que se le señaló en varias oportunidades de intentar imponer una preferencia personal mediante argumentos constitucionales[104]. Afirmó que la providencia incluía razonamientos propios de una decisión de fondo, lo cual lo dejaba sin herramientas procesales para responder, pues la causa ya se encontraba decidida en sede de admisión con base en un vicio absoluto por competencia[105]. Señaló, además, que el auto contenía argumentos meramente subjetivos y carecía de motivación suficiente, al no explicar en varios apartes las razones por las cuales sus planteamientos se consideraron insuficientes. A su juicio, dicha actuación implicaba una extralimitación en la función de verificación y delimitación del litigio constitucional, y generaba una carga desproporcionada para el accionante[106].

 

53.               En línea con lo anterior, el accionante sostuvo que, en relación con el requisito de claridad y certeza, traer a colación el principio de libertad de configuración legislativa en sede de admisibilidad constituía una extralimitación funcional, pues implicaba un estudio de fondo sobre lo que precisamente se pretendía discutir en la demanda. Según indicó, al considerar que los apartes del decreto demandado estaban amparados por dicha libertad, el despacho concluyó que no presentaban vicios de inconstitucionalidad, lo cual suponía una decisión de fondo que correspondía exclusivamente a la Sala Plena de la Corte Constitucional[107].

 

54.               Asimismo, afirmó que, aunque en la inadmisión el despacho sostuvo que no era preciso explicar por qué la inclusión de una fase judicial suspendía la ejecución de los actos administrativos, en la práctica y desde el punto de vista jurídico, las decisiones administrativas sí debían esperar a la finalización de la fase judicial para poder ejecutarse, “lo que en términos reales se tornaría en una suspensión real de las decisiones administrativas”[108]. Señaló que “es lógico que en términos formales las resoluciones administrativas no quedan en suspensión sino en una fase de no ejecutoria hasta que se resuelva el asunto en sede judicial, no obstante, para el campesinado colombiano y en general para la ciudadanía es una fase que suspende en términos reales la ejecutoria de una decisión administrativa para que se pueda acceder al beneficio constitucional de acceso a tierras”[109]. Al respecto, recalcó la importancia de aplicar el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, consagrado en el artículo 228 de la Constitución[110].

 

55.               De forma similar, manifestó su desacuerdo con lo dispuesto por el despacho respecto al criterio de necesidad en el análisis de proporcionalidad, en particular frente a la afirmación de que la demanda se centraba en asuntos de conveniencia política y no jurídica[111]. Para el accionante, esa afirmación no solo constituía un análisis de fondo del contenido material de la demanda, sino que además desconocía el hilo conductor del escrito y la jurisprudencia del juicio de proporcionalidad[112]. Sostuvo que la discusión sobre la necesidad de la medida “(i) no debería tratarse en su esencia y determinación final en sede de admisión de la demanda y (ii) no debería catalogarse como argumento de ‘conveniencia’ puesto que estaría desconociendo una amplia y extensa línea jurisprudencial aplicada por la Corte Constitucional como es el principio de proporcionalidad”[113]. Enfatizó que lo alegado en la demanda:

 

 “está sustentado en un argumento jurídico constitucional edificado en todo el escrito de la demanda que atiende estrictamente un reproche de validez constitucional como lo es el análisis de una cambio normativo institucional que desmejora la aptitud de cumplimiento y respuesta del ordenamiento jurídico para que se cumpla el mandato del artículo 64 constitucional del acceso a la tierra a los campesinos con un carácter progresivo teniendo presente el estatus de sujeto de especial protección”[114].

 

56.               Así, el demandante reiteró que el juicio de constitucionalidad en sede judicial debía contar con los elementos de adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, y sostuvo que el auto de inadmisión “toma partido en el tema de fondo que se pone en consideración a la Corte Constitucional, entre otros apartes cuestionables para ser tratados en sede de admisión”[115]. A modo de ejemplo, citó el siguiente fragmento del auto de inadmisión:

 

“En efecto, el accionante favorece la agilidad del trámite, pero critica la inclusión de la fase judicial que introduce la participación del juez, como tercero independiente en la disputa, que al paso de que procederá al reconocimiento del derecho con la mayor atención a las garantías, realizará una adjudicación protegida por el efecto de cosa juzgada, lo que podría representar un beneficio al propio campesinado cuyo acceso a la propiedad no solo estará respaldado por una asignación administrativa, sino por un mecanismo judicial. En este sentido, aunque eventualmente el proceso pueda tardar más tiempo –lo cual tampoco está acreditado–, agotar esas fases adicionales propias del trámite jurisdiccional dotaría a la decisión de mayor solidez y seguridad, mejorando la calidad en la asignación en escenarios especialmente contenciosos –como son aquellos a los que está reservada la fase judicial del trámite–. Asimismo, el régimen del Decreto Ley 902 de 2017 propende por el establecimiento de un procedimiento único, que podría facilitar el acceso por la simplificación y unificación de trámites que anteriormente se encontraban dispersos en su regulación y conocimiento. En este sentido, no todo lo más veloz es necesariamente un avance, cuando la calidad de la asignación puede quedar en entredicho, ni tampoco lo más rápido resulta inevitablemente progresivo, pues otros aspectos como la seguridad, imparcialidad y exigibilidad de las decisiones entran en juego y conviene que sean considerados, máxime cuando la interacción entre estos factores deriva de un esquema de protección constitucional que no solo busca la asignación de la tierra, sino también realizar otras garantías como ‘la protección, respeto y garantía de sus derechos individuales y colectivos, con el objetivo de lograr la igualdad material desde un enfoque de género, etario y territorial, el acceso a bienes y derechos como a la educación de calidad con pertinencia, la vivienda, la salud, los servicios públicos domiciliarios, vías terciarias, la tierra, el territorio, un ambiente sano, el acceso e intercambio de semillas, los recursos naturales y la diversidad biológica, el agua, la participación reforzada, la conectividad digital: la mejora de la infraestructura rural, la extensión agropecuaria y empresarial, asistencia técnica y tecnológica para generar valor agregado y medios de comercialización para sus productos’”[116].

 

57.               Según el accionante, en este fragmento el despacho dirimió el conflicto constitucional “otorgándole legitimidad absoluta a la norma demandada, al considerar y realizar una ponderación en la que concluyó que una fase judicial podría otorgar un favorecimiento en seguridad jurídica al campesinado que vencería lo perdido en celeridad y pronta respuesta. Esto, en definitiva, es un argumento que decide de fondo el tema aquí solicitado para que sea dirimido por la Sala Plena y no por una sola Magistrada”[117].

 

58.               Así, el accionante concluyó que su demanda cumplía con los presupuestos de certeza, especificidad y pertinencia, y que generaba, prima facie, una duda mínima sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas[118].

 

59.               El 28 de julio de 2025 el recurso fue remitido por la Secretaría General de esta Corporación al despacho del magistrado ponente, informando que el auto recurrido fue notificado el 21 de julio de 2025, por lo que “el término de ejecutoria correspondió a los días 22, 23 y 24 de julio de 2025” y que el escrito de súplica fue recibido el 23 de julio.[119]

 

II.      CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

60.               La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2 del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

 

2.     El recurso de súplica. Reiteración de jurisprudencia

 

61.               El recurso de súplica tiene por objeto controvertir la decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, cuando se estima que dicha determinación es injustificada, por haberse negado el trámite de una controversia constitucional respecto de la cual se aportaron todos sus elementos estructurales.[120]

 

62.               Esta Corte ha hecho las siguientes precisiones en relación con el contenido del recurso de súplica: (i) en razón de su carácter excepcional y restrictivo, este recurso no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias de la demanda, ni para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, o adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador.[121] (ii) El recurso de súplica debe orientarse únicamente a rebatir los fundamentos del rechazo, esto es, debe presentar un razonamiento que evidencie el yerro, el olvido o la actuación arbitraria en que incurrió la providencia al rechazar la demanda de inconstitucionalidad.[122] (iii) Al decidir este tipo de recursos, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente respecto del auto de rechazo, de modo que esta no es una instancia paralela para juzgar la aptitud sustantiva de la demanda.[123] Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso.”[124]

 

63.               Para su procedencia, la Corte ha establecido que el recurso de súplica debe cumplir con tres exigencias formales: (i) legitimación por activa, la cual recae exclusivamente en los sujetos procesales;[125] (ii) oportunidad, que requiere verificar que el recurso sea presentado dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo, es decir, dentro de los tres días siguientes a su notificación[126] y (iii) carga argumentativa, el recurrente debe presentar una carga argumentativa mínima que le permita a la Sala Plena identificar el yerro en que, al parecer, incurrió el auto de rechazo. En caso de no cumplirse dichos requisitos, la Corporación no podrá pronunciarse de fondo sobre el asunto.[127]

 

64.               Una vez verificados los anteriores requisitos para admitir el recurso, la Sala Plena procede a analizar el fondo del asunto para verificar si ha habido algún error, omisión o arbitrariedad en el auto que decide el rechazo de la demanda. Para ello, el demandante debe demostrar: (i) que se han exigido requisitos que no son pertinentes para la evaluación inicial de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que ha cumplido de manera satisfactoria con lo solicitado en el auto de inadmisión de la demanda.[128]

 

3.     Análisis sobre la procedencia del recurso

 

65.               De manera preliminar, procede la Sala a estudiar si el recurso de súplica cumple con las tres cuestiones formales relativas a la procedibilidad: la legitimación en la causa por activa, la oportunidad y la carga argumentativa mínima para estudiar el recurso de fondo.

 

66.               Legitimación en la causa. El ciudadano Carlos Esteban Romo Delgado está legitimado en la causa por activa para interponer el recurso de súplica porque es el accionante en la demanda inicial, y, por lo tanto, ostenta la calidad de sujeto procesal, como demandante.

 

67.               Oportunidad. El recurso de súplica fue presentado de manera oportuna. De acuerdo con constancia secretarial, el auto que decidió rechazar la demanda fue notificado el 21 de julio de 2025, por lo que su término de ejecutoria transcurrió entre el 22, 23 y 24 de julio de 2025; el recurso fue instaurado el 23 de julio, esto es, dentro del término previsto en el numeral 1 del artículo 49 del Acuerdo 01 de 2025.

 

68.               Carga argumentativa. El recurso bajo examen no cumple con la carga argumentativa exigida para su estudio de fondo. El demandante no identificó un yerro, omisión o arbitrariedad en el auto de rechazo que justifique la procedencia del recurso de súplica. Por el contrario, y pese a que no era la oportunidad procesal para ello, introdujo argumentos ajenos a la corrección de la demanda y reiteró otros ya expuestos, con el propósito de obtener una nueva valoración.

 

69.               En este caso, el accionante incluyó en su recurso de súplica varios argumentos que no había presentado en la corrección de la demanda, sino únicamente en el recurso de reposición. Este último fue rechazado por el despacho con fundamento en el Auto 295 de 2009, el Acuerdo 01 de 2025 y el Decreto 2067 de 1997, razón por la cual sus argumentos no hicieron parte de lo decidido en el auto de rechazo.

 

70.               En consecuencia, lo expuesto en la súplica respecto del recurso de reposición constituye un asunto novedoso, ajeno al estudio realizado en el auto de rechazo, y no puede ser analizado como si hubiera hecho parte del proceso de admisión de la demanda.

 

71.               Por otro lado, el accionante se refirió a aspectos de competencia que ya habían sido discutidos en su escrito de corrección y en el auto de rechazo. Aunque afirmó que el despacho sustanciador de la demanda omitió lo presentado y se extralimitó en sus funciones de verificación, no señaló un yerro o arbitrariedad concreta que lo demostrara, limitándose a reiterar lo previamente expuesto con la intención de obtener una nueva evaluación.

 

72.               En ese sentido, el accionante expresó su desacuerdo con lo resuelto en el auto de rechazo proferido por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera, sin precisar que requisitos impertinentes se habían exigido para la evaluación de su demanda. Tampoco presentó argumentos con la entidad suficiente para demostrar un error material o una actuación arbitraria que habilitara el estudio del recurso, más allá de su inconformidad con la decisión.

 

73.               Del escrito presentado no se desprenden argumentos que evidencien un análisis equivocado de los cargos formulados. Por el contrario, el accionante reiteró sus planteamientos iniciales y sostuvo que el despacho sustanciador del rechazo omitió su análisis y se extralimitó en su función de verificación, llegando a conclusiones de fondo y atribuyéndole una carga desproporcionada.

 

74.               Frente a la competencia de la Corte para conocer del asunto, el demandante insistió en los argumentos expuestos en el escrito de subsanación para argumentar que estos cumplían con los elementos exigidos para consolidar la figura de la cosa juzgada aparente y relativa. En específico, sostuvo que la Magistrada omitió los argumentos presentados en la demanda y en su corrección, no los trató, analizó ni tuvo en cuenta[129].

 

75.               Respecto a la cosa juzgada aparente frente a la Sentencia C-073 de 2018, el accionante insistió en que:

 

“no puede predicarse que se realizó un juicio de validez constitucional sin expresarlo en la parte motiva de la sentencia puesto que es ahí donde se plasma todo el sustento argumentativo que dan razón de la decisión, no obstante, entendiendo que una revisión integral sobre una norma general de política pública con base en toda la Constitución tornaría en apremiante generar una argumentación precisa y concreta en la parte motiva de la sentencia, si debe tener presente, para este caso, el principio de progresividad como base de constitucionalidad para los temas que pueden generar una perspectiva eventualmente regresiva como lo es la creación de una fase judicial, y se resalta, nuevamente, que el principio de regresividad solo es mencionado como un elemento de instrucción para la ejecución de la política pública a futuro, como orientador de la ejecución de la política y no como marco de validez”[130].

 

76.               A pesar de ello, la Sala encuentra que esta manifestación ya fue presentada en el escrito de corrección, y luego de haber sido estudiada por el despacho responsable fue rechazada en el Auto emitido el 17 de julio de 2025. Si bien el demandante manifestó que el análisis realizado por la Corte era orientador y no directo sobre los acápites demandados, el despacho sustanciador del rechazo le explicó que un análisis transversal es aquello que “se halla o se extiende atravesado de un lado a otro”[131]. Por esa razón, no bastaba afirmar que la transversalidad no cobijó los apartados demandados; el accionante debía evidenciar “argumentos concretos en cuanto a cómo esa consideración transversal de los principios de progresividad y no regresividad no implicaría ya una decisión sobre el asunto”[132].

 

77.               En ese sentido, la Sala no observa que la Magistrada hubiera omitido los argumentos presentados en la corrección ni que hubiera llegado a conclusiones de fondo sobre el problema planteado. Lo que demuestra que el reclamo del accionante no se dirige a controvertir los fundamentos del auto de rechazo, sino a reiterar la validez de los argumentos ya expuestos y rechazados en oportunidades anteriores.

 

78.               Por otro lado, frente al argumento relacionado con el cambio de parámetro constitucional en el caso concreto, el accionante manifestó que el cambio normativo ocasionado por el Acto Legislativo 01 de 2023 “necesariamente varía las formas de tratamiento constitucional de normas eventualmente regresivas o discriminatorias, tornando más riguroso, intenso, estricto o severo los test argumentativos para validar una medida como la acusa en la presente demanda”[133]. Al respecto, afirmó que el Auto de rechazo no tuvo en cuenta los argumentos presentados e impuso una carga desproporcionada para el proceso de admisión, al fundamentarse en aspectos que debían discutirse primordialmente en el análisis de fondo del caso[134].

 

79.               A pesar de ello, la Sala Plena no observa en la súplica sustento alguno sobre la omisión o la carga desproporcional a las que hace referencia el accionante. En el Auto de rechazo el despacho responsable de la admisión reconoció que el accionante “detalló en mejor manera el alcance de las variaciones normativas de la disposición constitucional, especialmente en cuanto a la calificación de la población campesina como sujeto de especial protección constitucional”^[135]. Sin embargo, el motivo del rechazo radicó en que el accionante no argumentó por qué el cambio introducido por el Acto Legislativo 01 de 2023 “era relevante para juzgar nuevamente el establecimiento del proceso judicial que contiene el Decreto 902 de 2017”^[136], máxime cuando la Corte ya había reconocido la protección especial frente al campesinado. En el recurso de súplica, el accionante insistió en que dicho acto legislativo incorporó dimensiones y elementos sustanciales previamente no reconocidos, sin evidenciar una omisión, una arbitrariedad, o lo exigido en sede de admisión: “un impacto directo y sustancial en lo que ahora se discute, es decir, respecto de la progresividad en el acceso a la propiedad rural por parte del campesinado”^[137].

 

80.               Por ello, al igual que en el caso anterior, el reclamo del accionante en sede de súplica no cuenta con elementos suficientes para cumplir con el requisito de carga argumentativa, pues no se dirige a controvertir los fundamentos del auto de rechazo, sino a reiterar la validez de los argumentos previamente expuestos y desestimados, limitándose a manifestar su inconformidad con lo resuelto. En este contexto, resulta claro que no constituía una carga desproporcionada que el despacho le exigiera que demostrara de qué manera dicho cambio afectaba, en un sentido constitucionalmente relevante, la comprensión del artículo nuevamente acusado. La jurisprudencia ha señalado que, cuando se alega la existencia de cosa juzgada relativa por un cambio en el contexto normativo, “el ciudadano tiene la obligación (i) de explicar el alcance de tal variación y (ii) de evidenciar la manera en que dicho cambio afecta, en un sentido constitucionalmente relevante, la comprensión del artículo nuevamente acusado”[138]. Además, la presunción de legalidad impone a las demandas de inconstitucionalidad presentar argumentos suficientes que susciten una duda mínima sobre la validez de las normas demandadas. Por ello, para el despacho no era posible estudiar la inconstitucionalidad de una norma si, prima facie, la demanda no generaba dudas frente a la presunción de legalidad de lo demandado y ya estudiado por la Corte en oportunidades anteriores.

 

81.               Ahora, frente a los reproches presentados con relación a los requisitos de procedencia, resulta pertinente resaltar que el accionante solo refirió a estos en el recurso de reposición y en el de súplica, y no dentro del escrito de corrección de la demanda. Esto implica que el accionante no utilizó la oportunidad procesal disponible para corregir o aclarar lo inadmitido en la demanda. En ese sentido, ninguno de estos argumentos puede considerarse a fondo como si hubiesen sido presentados en la corrección de la demanda, pues el recurso de súplica no constituye un mecanismo para reabrir el debate sobre aspectos ya analizados ni para subsanar deficiencias previamente advertidas y no corregidas.

 

82.               A pesar de ello, dado que el accionante afirmó reiteradamente que la Sala no aplicó el principio pro actione, conviene precisar que tales señalamientos carecían de sustento. La jurisprudencia ha reiterado que dicho principio exige que el rigor con el cual la Corte examina la demanda no se convierta en un método de apreciación tan estricto que anule el derecho del accionante; por ello, en caso de duda, debe interpretarse a favor de la admisión de la demanda, lo cual implica indagar en qué consiste la pretensión y, en caso de poder hacerlo (por cumplirse los requisitos de carga argumentativa), admitir la demanda y fallar de fondo. En el presente caso, como se explicó en párrafos anteriores, el accionante no acreditó el presupuesto de duda necesario para su aplicación; en consecuencia, no era posible para el despacho responsable de la admisión aplicar el principio cuya omisión reprochaba.

 

83.               Conforme a lo expuesto, la Sala advierte que la súplica no evidencia arbitrariedad, yerro u omisión alguna que amerite un estudio a profundidad de la solicitud presentada por el accionante. El recurso de súplica no se encaminó a controvertir los fundamentos del auto de rechazo, sino a insistir en los planteamientos formulados en la demanda y su corrección, que el propio recurrente consideró no debidamente valorados.

 

84.               Desde el auto inadmisorio, el despacho había advertido que el accionante no demostró la configuración de una cosa juzgada aparente o relativa, y que su cuestionamiento no se derivaba directamente del contenido normativo acusado, sino de interpretaciones subjetivas. Pese a ello, en el escrito de subsanación, el demandante no presentó una respuesta sólida a dichas observaciones y, en cambio, mantuvo los mismos argumentos sin incorporar elementos nuevos que acreditaran la competencia de la Corte o el cumplimiento de los requisitos de procedencia. El auto de rechazo reiteró, por esta razón, la ausencia de tales presupuestos.

 

85.               Así, más que señalar un yerro, omisión o arbitrariedad que desvirtuara lo resuelto, el recurrente intentó subsanar de forma tardía las falencias ya advertidas en los autos de inadmisión y rechazo, actuación que desvirtúa la finalidad del recurso de súplica e impide un pronunciamiento de fondo por parte de la Sala Plena.

 

86.               Conviene recordar que el recurso de súplica tiene carácter excepcional y exige del accionante un esfuerzo argumentativo sustancial: debe aportar razones y elementos suficientes para demostrar que el auto de rechazo incurrió en error, omisión o arbitrariedad al dar por terminado el proceso, sin que ello implique reabrir el debate sobre la admisibilidad de la demanda.^[139]

 

87.               En el presente caso, el recurrente no cumplió con esa carga argumentativa. Por tanto, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechazará el recurso de súplica sub examine.

 

88.               Finalmente, la Sala informa al recurrente que podrá presentar una nueva demanda de inconstitucionalidad. Para que esta sea admitida será necesario que se cumplan los requisitos exigidos para la admisión.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. RECHAZAR, por falta de carga argumentativa, el recurso de súplica presentado por Carlos Esteban Romo Delgado contra el auto proferido el 17 de julio de 2025, por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad en el expediente D-16.587.

 

SEGUNDO. Contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

No participa

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

---