Sentencia A. 1392/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1392/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1392 DE 2024

 

                                                Ref.: CJU-5717

 

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

1. El Instituto Financiero de Casanare (en adelante, IFC), actuando por medio de apoderada judicial, promovió una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía en contra de los señores Yorelly Andrea López Montenegro y Nevin Hernando López Ávila, ante la jurisdicción ordinaria, con el objetivo de que se libre mandamiento ejecutivo de pago en contra de los demandados por las sumas de dinero adeudadas como consecuencia del crédito educativo que adquirieron y que dió origen al pagaré No. 4112132 del 10 de agosto de 2011 por una suma de $31.171.430, así como por los intereses corrientes y moratorios causados. También, solicitó condenar en costas, gastos procesales y agencias en derecho a la parte demandada^[1].

 

2. El 23 de mayo de 2024, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal inadmitió la demanda por no reunir los requisitos contemplados en los artículos 82, 83 y 84 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) y solicitó al IFC aclarar “los hechos de la demanda, en el sentido de indicar si la obligación que se cobra proviene de un contrato de mutuo, en general, si tiene origen en cualquier fuente contractual”^[2].

 

3. El 31 de mayo de 2024, el IFC remitió memorial de subsanación de la demanda, aclaró los hechos y señaló que en el proceso de la referencia se está “ante un contrato de mutuo o préstamo, el cual está garantizado por un título valor pagaré [que los demandados] aceptaron y suscribieron [a su favor] en calidad de administrador y operador del Fondo de Educación Superior del Departamento del Casanare”^[3].

 

4. El 6 de junio de 2024, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto. Argumentó que el numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) establece que el conocimiento de los conflictos suscitados por la ejecución de los contratos en los que una de las partes es una entidad pública corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, regla que excluye la cláusula residual de competencia consagrada en el CGP. Además, señaló que en el caso en concreto la ejecución se fundamenta en un contrato en el que es parte una entidad pública que no ostenta el carácter de entidad financiera y no en un acto de derecho comercial como un título valor^[4].

 

5. El 16 de julio de 2024, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal decidió no asumir el conocimiento de la demanda, declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional. Señaló que el conocimiento del asunto de la referencia corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil en la medida en que “no se evidencia la existencia de una relación contractual entre las partes en disputa, pues la obligación que se pretende ejecutar por parte de la entidad pública deviene de una operación mercantil respecto de la cual no se predica la existencia de un contrato estatal”. Lo anterior, de conformidad con (i) los artículos 104 y 297 del CPACA; (ii) el artículo 15 del CGP; y (iii) los autos 648 de 2022, 403 de 2021 y 554 de 2023 de la Corte Constitucional^[5].

 

6. El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 22 de julio de 2024, siendo repartido a la magistrada sustanciadora el 26 de julio de 2024 y entregado a su despacho el 30 de julio siguiente.

1. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

16. Adicionalmente, se encuentra acreditado el presupuesto normativo puesto que ambas autoridades enunciaron, expresamente, los fundamentos legales en los cuales soportan sus decisiones de rechazar el conocimiento de la demanda (cfr., antecedentes 5 y 6).

 

Competencia para conocer procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas^[11]. Reiteración de jurisprudencia.

 

17. El numeral 6 del artículo 104 del CPACA establece que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde el conocimiento de los procesos ejecutivos adelantados en contra de alguna entidad pública y cuyo origen es un contrato suscrito por estas entidades. Particularmente, en esta disposición normativa se señala que dentro de los ámbitos de competencia de esta jurisdicción, se encuentran los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Asimismo, el numeral 3 del artículo 297 del mismo Código, establece que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.

 

18.  Por otra parte, de conformidad con lo estipulado en la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del CGP, la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la ley a otra jurisdicción.

19. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte Constitucional ha dirimido diferentes conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos contra entidades públicas y ha diferenciado al menos tres escenarios: (i) cuando hay certeza de que el título valor se deriva de un contrato estatal; (ii) cuando hay certeza de que el título valor no tiene relación alguna con un contrato estatal; y, (iii) cuando no se cuenta con elementos suficientes para determinar con certeza la existencia o inexistencia de un contrato estatal que origina el título valor.

20. Así las cosas, en el Auto 403 de 2021^[12] esta Corporación dirimió un conflicto entre jurisdicciones suscitado en el marco de una demanda ejecutiva presentada por un particular contra la ESE Hospital San Antonio de Soatá por la mora en el pago de unas facturas por parte de esta última; las cuales tenían por origen un contrato de suministro suscrito entre ambas partes. En este auto se definió como regla de decisión que “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.”

21. Lo anterior, en armonía con lo dispuesto en las sentencias C-388 de 1996^[13] y SU-242 de 2015^[14], en las cuales la Corte reconoció que, “independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos, en los que sea parte una entidad pública, son, por definición, contratos estatales”. De igual modo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha definido a los contratos estatales como “negocios jurídicos mediante los cuales un sujeto particular u otra entidad del estado (llamada contratista) se obliga con la otra (entidad contratante) a una determinada prestación (dar, hacer o no hacer), mientras que esta última se obliga a pagar un precio o remuneración en contraprestación a la prestación del contratista”^[15].

22. Posteriormente, en el Auto 1027 de 2021^[16], en el marco de una demanda ejecutiva interpuesta por un particular contra la ESE Santa Lucia del Municipio de Cajamarca, respecto de una factura^[17] sobre la que no existían los elementos necesarios que acreditaran su relación con un presunto contrato estatal suscrito entre las partes, la Sala Plena asignó la competencia para su cobro a la jurisdicción ordinaria. Como sustento de su decisión, esta Corporación determinó que “en virtud del artículo 15 del CGP y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será competente de conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título^[18]”.

23. En esa misma línea, en el Auto 553 de 2022^[19] la Corte Constitucional estudió un conflicto de jurisdicciones asociado a una demanda ejecutiva interpuesta por un particular en contra de la Gobernación de Boyacá por medio de la cual pretendía la ejecución de una factura cambiaria de venta de medicamentos. Sin embargo, en el expediente no reposaba ninguna prueba que permitiese afirmar que se estaba frente a un contrato estatal como antecedente de estas facturas. A la luz de estos hechos, esta Corporación estableció como regla de decisión que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas (…) en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”^[20].

24. Por consiguiente, se tiene que en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y, ii) en caso de que no tuviera certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo.

25. En el Auto 1209 de 2024^[21], teniendo presentes los argumentos expuestos anteriormente y después de analizar un conflicto de jurisdicciones suscitado con ocasión de una demanda ejecutiva de mayor cuantía promovida por el IFC en contra de un particular para que se librara mandamiento de pago por una suma de dinero junto con los respectivos intereses corrientes y moratorios adeudados en virtud de un pagaré suscrito por este último a favor del instituto demandante, en el que no se contaba con elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes, la Corte Constitucional definió como regla de decisión que “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

Naturaleza jurídica del Instituto Financiero de Casanare. Reiteración de los Autos 554^[22] y 618^[23] de 2023 en donde se resolvió una controversia que involucraba a dicha entidad^[24].

26. Según lo dispuesto en el Acuerdo No.009 del 16 de agosto de 2022^[25], por medio del cual se realizaron algunas modificaciones a los Estatutos Sociales del Instituto Financiero de Casanare^[26], esta entidad es una empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y vinculada a la Secretaría de desarrollo económico, agricultura, ganadería y medio ambiente de la Gobernación de Casanare.

27.Además, tiene por objeto el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare, a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos. Bajo ese supuesto, y, conforme al material obrante en el expediente, se puede concluir que el Instituto Financiero de Casanare es una entidad departamental que ejecuta acciones y operaciones relacionadas con la promoción de proyectos para el desarrollo económico y social del departamento de Casanare.

28. A su vez, en los Autos 554^[27] y 618 de 2023^[28], la Sala Plena se pronunció sobre casos en donde el IFC hacía parte del litigio. En la primera de estas providencias, esta Corte conoció de una demanda interpuesta por el IFC contra una persona natural por el presunto incumplimiento de un contrato de ganado en participación. En la segunda decisión referida, el IFC fue demandado por la Asociación de Palmicultores del Charte (Asopalcharte), como consecuencia de su presunto incumplimiento de un contrato de cuentas en participación. En ambos casos se asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo puesto que en el acto de constitución del IFC no constaba que fuera una entidad financiera ni que se encontrara vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia; por lo que no resultaba procedente aplicar la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA.

Caso concreto

 

29. La Sala Plena dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el proceso promovido por el IFC en contra de los señores Yorelly Andrea López Montenegro y Nevin Hernando López Ávila en el expediente de referencia.

 

30. Lo anterior, en la medida en que no se cuenta con elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes. En ese sentido, la controversia presentada puede involucrar actos o contratos suscritos por una entidad pública, los cuales se encontrarían sujetos al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

31. En el caso en concreto se observa que el IFC indicó, en el memorial de subsanación de la demanda ejecutiva, que en el proceso de la referencia se está  “ante un contrato de mutuo o préstamo, el cual está garantizado por un título valor pagaré [que los demandados] aceptaron y suscribieron [a su favor] en calidad de administrador y operador del Fondo de Educación Superior del Departamento del Casanare”^[29]. Sin embargo, no se tiene certeza sobre la existencia de dicho contrato pues no fue aportado un documento con dichas características como anexo del memorial referenciado.

 

32. En otro orden de ideas, conforme a la postura adoptada en los Autos 554 y 618 de 2023 y 1209 de 2024, el IFC es una entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera y que no se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Por ello, sus actos o contratos no se encontrarían incursos dentro de la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA. Esto debe tenerse en cuenta incluso en el escenario en el cual se tuviera certeza de la existencia de un contrato estatal entre las partes.

 

33. Conforme a estas consideraciones, la Sala Plena concluye que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal es el competente para conocer la demanda sub examine. Por lo tanto, ordenará remitir a dicha autoridad el expediente CJU-5717, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

34. Regla de decisión. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”^[30].

 

1. DECISIÓN

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal en el sentido de DECLARAR que corresponde a este último conocer la demanda presentada por el Instituto Financiero del Casanare, de acuerdo con las consideraciones de este auto.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5717 al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal y a los interesados en el proceso ordinario correspondiente.

 

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