TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1384/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1384 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-5640
Conflicto de jurisdicciones suscitado por el Juzgado Treinta y Ocho Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "F"
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Mediante apoderado judicial, la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante -COLPENSIONES- presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad). En dicha demanda solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) la Resolución SUB 259683 del 17 de noviembre de 2017 por la cual Colpensiones reconoce y paga una pensión de invalidez a favor de la señora Ángela María Bernal Mesa y (ii) la Resolución SUB 109244 de 18 de mayo de 2020, a través de la cual la entidad accionante da cumplimiento a un fallo de tutela que ordenó restablecer el pago de la pensión de invalidez a la demandada. A título de restablecimiento del derecho, Colpensiones solicitó que se ordene a la señora Ángela María Bernal Mesa a que le reintegre la suma de $79.691.621 por concepto de mesadas, retroactivos, pagos de salud, por del periodo comprendido entre el 24 de enero de 2017 al 31 de diciembre de 2019[1].
2. El proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "F"[2]. El 17 de agosto de 2021, esta autoridad judicial declaró su falta de competencia sobre la demanda y ordenó su remisión a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Al respecto, indicó que [s]egún el reporte expedido por Colpensiones, sobre las semanas cotizadas en pensiones de la señora Ángela María Bernal Mesa, se advierte que la demandada laboró y efectuó aportes en el sector privado. En ese sentido, su último y único empleador fue Bancolombia S.A.[3]. En consecuencia, en criterio del Tribunal, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral y de la Seguridad Social, es competente para conocer de la demanda. Lo anterior, toda vez que de acuerdo con La Ley 1437 de 2011, artículo 104, numeral 4º, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado; la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. No obstante, en el presente caso, la demandada prestó sus servicios en el sector privado.
3. Mediante auto del 1 de febrero de 2024, el Juzgado Treinta y Ocho Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad a la cual le fue repartida la demanda, decidió promover conflicto de negativo de competencia y ordenar la remisión del expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia. Como fundamento de su decisión afirmó que [ ] para evitar posibles declaratorias de nulidad, [ ] dada la insistencia [del apoderado judicial de Colpensiones] en punto a señalar que lo que se ventila es la declaratoria de nulidad de un acto administrativo por parte de la misma Administradora y el restablecimiento del derecho que se plantea, se estima pertinente, obtener pronunciamiento de la Corte Constitucional en un escenario de conflicto de jurisdicción[4]. Lo anterior, con fundamento en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y los autos 316 y 437 del 2021 de la Sala Plena de la Corte Constitucional.
4. El expediente fue enviado a la Corte Constitucional el 2 de julio de 2024[5]. Al interior de la Corte, por medio de la Secretaría General de la Corporación, el expediente fue repartido el 5 de julio de 2024 y remitido para su sustanciación el 9 de julio del mismo año[6].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
6. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[8]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
7. En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Treinta y Ocho Laboral del Circuito de Bogotá) y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "F", que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo -presupuesto subjetivo-; (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda presentada por Colpensiones para que se declare la nulidad de la Resolución SUB 259683 del 17 de noviembre de 2017 por la cual Colpensiones reconoce y paga una pensión de invalidez a favor de la señora Ángela María Bernal Mesa y la Resolución SUB 109244 de 18 de mayo de 2020, a través de la cual la entidad accionante da cumplimiento a un fallo de tutela que ordenó restablecer el pago de la pensión de invalidez a la demandada -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Treinta y Ocho Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "F", expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra) -presupuesto normativo-.
Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad. Reiteración del Auto 316 de 2021
8. Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 2021[11], el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador, en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos[12]. Incluso cuando el acto administrativo verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que [ ] por medio de la acción de lesividad se debaten intereses propios de la administración, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo[13].
Caso concreto
9. La Sala Plena constata que, en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad que pertenece ordinaria a la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Treinta y Ocho Laboral del Circuito de Bogotá) y otra que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "F"), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo.
10. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "F", es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución SUB 259683 del 17 de noviembre de 2017 por la cual Colpensiones reconoce y paga una pensión de invalidez a favor de la señora Ángela María Bernal Mesa y la Resolución SUB 109244 de 18 de mayo de 2020, a través de la cual la entidad accionante da cumplimiento a un fallo de tutela que ordenó restablecer el pago de la pensión de invalidez a la demandada.
11. Lo anterior, tomando en consideración la regla fijada en el Auto 316 de 2021, y teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una acción de lesividad[14], cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende que se declare la nulidad de los actos administrativos proferidos por Colpensiones[15]. Por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
12. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "F, es la autoridad competente para conocer la demanda que motivó el presente conflicto de jurisdicción. De esta manera, remitirá el expediente a esta autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Treinta y Ocho Laboral del Circuito de Bogotá, al demandante y a los demás interesados en el proceso.
Regla de Decisión: De acuerdo con el Auto 316 de 2021, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador, en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos. Incluso cuando el acto administrativo verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que [ ] por medio de la acción de lesividad se debaten intereses propios de la administración, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "F"- y el Juzgado Treinta y Ocho Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al primero conocer de la demanda promovida por Colpensiones contra la señora Ángela María Bernal Mesa.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5640 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "F para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Treinta y Ocho Laboral del Circuito de Bogotá, a la demandante y a los demás interesados en el proceso.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital. Archivo. 001.DemandaOrdinaria.pdf
[2] Expediente Digital. Archivo. 001.DemandaOrdinaria.pdf.
[3] Expediente Digital. Archivo. 001.DemandaOrdinaria.pdf. Folio 3.
[4] Expediente Digital. Archivo. 020.ActaAudienciaConflicto.20240201.pdf
[5] Expediente Digital. Archivo 020 CJU 5640. Correo remisorio.pdf.
[6] Expediente Digital. Archivo 030 CJU 5640. Constancia de Reparto. Pdf.
[7] Artículo 241. 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015.
[8] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[11] Corte Constitucional, Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera.
[12] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021 y reiterada en los Autos 377 de 2021; 382 de 2021; 384 de 2021; 385 de 2021. 391 de 2021; 393 de 2021.; 394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[13] Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos'''.
[14] Debe destacarse que la acción de lesividad no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional).
[15] Según lo dispuesto en el artículo 63 del Decreto 4107 de 2011 A partir del 1 de diciembre de 2011, la UGPP, deberá asumir el reconocimiento de las pensiones a cargo del Grupo Interno de Trabajo para la gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia.