Sentencia A. 1366/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1366/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-demandas de reparación directa en las que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de las acciones u omisión de una entidad pública

 

FUERO DE ATRACCIÓN-Aplicación en asuntos donde concomitantemente figuren como demandadas personas de derecho privado y público

 

FUERO DE ATRACCIÓN-Alcance para alterar la competencia de la jurisdicción ordinaria

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1366 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6929

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Montería

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 22 de abril de 2014[1], Manuel Bonilla Valenzuela y algunos de sus familiares[2], a través de apoderado, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa[3] en contra de la Nación - Ministerio Nacional - Armada Nacional, la Nación - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y Empleamos S.A. Lo anterior con el propósito de que se declare que los demandados son responsables por los perjuicios causados al señor Bonilla Valenzuela como consecuencia de las lesiones que sufrió por la explosión de una mina antipersonal el 1° de marzo de 2012, mientras se desempeñaba como auxiliar de enfermería del programa de erradicación de cultivos ilícitos en el municipio de Tierra Alta (Córdoba). Además, para que se les ordene la reparación de esos perjuicios por concepto de daño moral, daño a la vida en relación, daño a la salud y lucro cesante; al mismo tiempo que se dispone la implementación de medidas de rehabilitación, reparación simbólica y compensación moral[4].

 

2.                 Para fundamentar sus pretensiones, en la demanda se indicó que el señor Bonilla Valenzuela se vinculó por medio de un contrato de trabajo por obra o labor para prestar servicios como auxiliar de enfermería, con la empresa de servicios temporales Empleamos S.A., siendo la usuaria el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. De igual manera, que el presunto incumplimiento de las obligaciones para garantizar la seguridad y las condiciones idóneas del servicio, a fin de ejercer las labores del plan de erradicación de cultivos ilícitos implementado por el Gobierno Nacional, estarían en cabeza del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Empleamos S.A., y la Nación - Ministerio de Defensa – Armada Nacional, por lo que le causaron “un daño antijurídico que no estaba en la obligación de soportar, daño que causa un efecto rebote en su núcleo familiar más próximo”[5].

 

3.                 La demanda fue repartida al Juzgado 033 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Tercera[6], pero finalmente fue admitida por el Juzgado 059 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Tercera[7], luego de varios traslados del expediente por medidas de descongestión[8]. Después de surtidas las etapas del proceso judicial, el Juzgado 059 Administrativo Oral de Bogotá profirió sentencia en primera instancia el 19 de marzo de 2021, en la que declaró solidariamente responsable a la Nación - Ministerio Nacional - Armada Nacional y a la Agencia de Renovación del Territorio (sucesora procesal del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social) y, en consecuencia, condenó a esas entidades al pago de perjuicios a favor de los demandantes[9].

 

4.                 La Agencia de Renovación del Territorio y el apoderado de los demandantes, de manera independiente, presentaron recursos de apelación contra la señalada sentencia[10], los que fueron admitidos por la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 8 de febrero de 2023[11].

 

5.                 El 20 de junio de 2024, la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la sentencia emitida el 19 de marzo de 2021 por el Juzgado 59 Administrativo Oral de Bogotá, por falta de jurisdicción. También ordenó la remisión del expediente a reparto entre los juzgados laborales del circuito de Montería (Córdoba). Para tomar esta decisión, argumentó que las pretensiones de la demanda están relacionadas con un accidente ocurrido en ejecución de una actividad laboral. Por esta razón, Empleamos S.A., como empleadora de Manuel Bonilla Valenzuela, tenía la obligación de garantizar las condiciones de seguridad necesarias para el adecuado cumplimiento de las funciones de su contrato y, en caso de culpa, indemnizar los perjuicios causados.

 

6.                 Al respecto, hizo referencia a jurisprudencia del Consejo de Estado[12], en la que se analizó el daño causado a una persona que había sido empleada por Empleamos S.A., para desarrollar labores de erradicación de cultivos ilícitos, y se habría concluido que correspondió a un accidente laboral. También, aseguró que dicha corporación ha sostenido que, de concretarse el riesgo inherente a una actividad laboral ejecutada por el trabajador, la jurisdicción competente es la ordinaria[13]. De igual manera, indicó que el fuero de atracción no se configura con la sola mención de una entidad pública, sino que el juez debe determinar la naturaleza y fuente de la responsabilidad imputada a cada uno de los sujetos demandados.

 

7.                 Por lo anterior, teniendo en cuenta que la demanda versa sobre lo que calificó como un accidente laboral, concluyó que “la discusión relacionada con un posible incumplimiento de las obligaciones por parte del empleador, debían suscitarse ante la jurisdicción ordinaria laboral”[14]. En consecuencia, en virtud del artículo 168 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), ordenó la remisión del expediente al juez que consideró competente.

 

8.                 El 07 de mayo de 2025[15], el expediente fue repartido al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Montería, el que, en auto del 8 de julio de 2025[16], declaró su falta de competencia y remitió el expediente a esta Corte para que dirimiera el conflicto negativo entre ambas jurisdicciones. El juez señaló que, en este caso, se debe aplicar el fuero de atracción porque las pretensiones de la demanda están dirigidas a establecer la responsabilidad de las entidades públicas por su omisión en garantizar condiciones de seguridad para la prestación del servicio. Agregó que este tribunal, en el Auto 647 de 2021, estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de demandas en las que se cumplan los requisitos del fuero de atracción.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.      Competencia

 

9.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.      Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

10.             Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[17]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.          Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las demandas presentadas por los daños causados a una persona que se le atribuyen de manera concurrente a entidades públicas y sujetos de derecho privado[21]

 

11.             El artículo 104 del CPACA dispone que las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren vinculadas entidades públicas, son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Adicionalmente, el numeral 1º del artículo mencionado indica que esa jurisdicción conocerá de aquellos procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, independientemente del régimen aplicable.

 

12.             Igualmente, el artículo 140 del CPACA establece que la reparación directa es el medio de control por el cual se podrá demandar la reparación de un daño antijurídico generado por la acción u omisión de los agentes del Estado. Además, esa norma indica que, en la causación del daño, pueden estar involucradas entidades públicas y particulares de manera concomitante, evento en el cual la sentencia deberá determinar, si hay lugar a ello, la proporción por la cual debe responder cada sujeto según la influencia causal de su acción u omisión en la ocurrencia del perjuicio.

 

13.             En consecuencia, la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se amplía, en algunas ocasiones, para abarcar también asuntos en contra de particulares o personas del derecho privado, por la aplicación del fuero de atracción. Así, esta figura le permite a dicha jurisdicción, por el factor de conexidad de la competencia, conocer de procesos que estarían, en principio, asignados a otra^[22]. El Consejo de Estado ha explicado el fuero de atracción en los siguientes términos:

 

“En el mismo sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que cuando el derecho de acción se ejerce contra una entidad pública y contra un sujeto de derecho privado por un asunto litigioso que en principio debería ser ventilado ante la jurisdicción ordinaria, el proceso debe surtirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que adquiere la competencia para examinar la responsabilidad de todos los accionados”[23].

 

14.             La Corte Constitucional ha reconocido y aplicado el fuero de atracción al resolver conflictos de jurisdicciones entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria. En el Auto 647 de 2021, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la corporación explicó los requisitos para su aplicación así:

 

“En plena correspondencia con lo expuesto, es posible concluir que el alcance del fuero de atracción se circunscribe, prima facie, en la posibilidad de proyectar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis. No obstante, dicho supuesto no es absoluto pues, como bien se puso de presente, es menester del juez verificar el cumplimiento del factor de conexión e  ‘inferir razonablemente’, a partir de las pretensiones y del material probatorio que obra en el expediente, la existencia de una probabilidad ‘mínimamente seria’ de que el título de imputación de responsabilidad que se le atribuye a las entidades públicas demandadas es la ‘concausa eficiente del daño’ que se reclama y que, en consecuencia, resulta necesario que sean los jueces administrativos los que conozcan del asunto”[24].

 

15.              De esta manera, se debe verificar que (i) los hechos en los que se fundamenta la eventual responsabilidad de ambos sujetos sean los mismos; (ii) los hechos, pretensiones y pruebas del caso permitan inferir que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades públicas demandadas sean condenadas, y (iii) el demandante plantee fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal, los cuales permitan concluir que, en principio, las acciones u omisiones de esta podrían ser “concausa suficiente del daño”[25].

 

D.    Examen del caso concreto

 

16.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se generó entre la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Montería, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa que pretende la declaratoria de responsabilidad y el pago de perjuicios derivados del daño causado a uno de los demandantes, por la explosión de una mina antipersonal cuando ejercía sus labores como auxiliar de enfermería en la ejecución del programa de erradicación de cultivos ilícitos del Gobierno nacional.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron con argumentos legales y constitucionales su falta de jurisdicción. En efecto, la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se basó en jurisprudencia del Consejo de Estado. Por su parte, el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Montería sustentó su posición en el Auto 647 de 2021 de la Corte Constitucional.

 

17.             Superado el anterior estudio y de acuerdo con lo planteado en el acápite de consideraciones, la competencia de este asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, resulta importante resaltar que el análisis que se realizará a continuación no implica un juicio de atribución de responsabilidad a las entidades públicas demandadas, por cuanto ese estudio le corresponde al juez de conocimiento.

 

18.             La Sala Plena le asignará la competencia del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo porque dos de los organismos demandados tienen la naturaleza de entidades públicas: la Nación - Ministerio Nacional - Armada Nacional y la Agencia de Renovación del Territorio (sucesora procesal del Departamento Administrativo de Prosperidad Social). A su vez, porque si bien una de las demandadas es una empresa privada, Empleamos S.A., en este caso se cumplen los requisitos para aplicar el fuero de atracción, como pasa a explicarse. En primer lugar, los hechos en los que se fundamenta la responsabilidad solicitada en la demanda son los mismos para todos los demandantes, ya que corresponden a la explosión de una mina antipersonal que le causó un perjuicio a Manuel Bonilla Valenzuela, mientras cumplía labores de auxiliar de enfermería en la ejecución de un programa de erradicación de cultivos ilícitos del Gobierno Nacional.

 

19.             En segundo lugar, de los hechos, pretensiones y pruebas anunciadas en la demanda se puede inferir que existe una probabilidad mínimamente seria de que pueda presentarse una condena contra las entidades públicas, después de surtido el debido proceso judicial. Lo anterior, porque la demanda se sustenta en la presunta omisión de los deberes que debían cumplir dichas entidades para garantizar la seguridad de las personas que participaban en la ejecución del programa de erradicación de cultivos ilícitos del Gobierno Nacional.

 

20.             De esta manera, sin perjuicio de que se considere o no de que se trató de un accidente laboral lo que sufrió el señor Bonilla Valenzuela, en el cumplimiento de sus funciones de auxiliar de enfermería, la demanda propone la declaratoria de responsabilidad de las entidades públicas en razón a una presunta omisión de estas en el cumplimiento de sus deberes en la protección de quienes participaban en la ejecución de una política estatal.

 

21.              Por último, la demanda se sustenta en que la omisión de las entidades estatales podría ser “concausa suficiente del daño”, con lo cual se cumpliría el tercer requisito para la configuración del fuero de atracción. Los demandantes atribuyen el daño sufrido por el señor Bonilla Valenzuela a omisiones de las entidades públicas y de la empresa Empleamos S.A., las que podrían haber sido causas de los perjuicios generados y que se buscan resarcir a través del proceso judicial.

 

22.             Por otro lado, con respecto a los argumentos de la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en este caso (i) las demandantes, que tienen la naturaleza de entidades públicas, son prima facie ajenas a la relación laboral que existía entre Manuel Bonilla Valenzuela y Empleamos S.A.; (ii) la controversia no se centra en el cumplimiento de obligaciones o el reconocimiento de prestaciones derivadas del contrato laboral, y (iii) el objetivo de la demanda es imputar responsabilidad a entidades estatales por un daño antijurídico derivado de una presunta omisión. De igual manera, la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca hizo referencias a sentencias del Consejo de Estado en las que se habrían analizado conflictos similares al que se propone en la demanda y se habría concluido que ese tipo de daños, como el que sufrió el demandante, son accidentes laborales. Ahora bien, si bien en dichas providencias se hacen consideraciones sobre dichos accidentes, estas deciden declarar la responsabilidad de las entidades estatales, teniendo en cuenta las pruebas del caso concreto[26].

 

E.    Regla de decisión

 

23.             Reiteración del Auto 647 de 2021. “Cuando una demanda se dirija, de forma concomitante, contra personas de derecho privado y público, se aplicará el fuero de atracción y, en consecuencia, se reconocerá competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, únicamente, en los eventos donde, a partir de un análisis conjunto de los hechos, las pretensiones y las pruebas que obren en el expediente, logre advertirse que: (a) es posible inferir razonablemente la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas; (b) el demandante imputó acciones u omisiones por parte de entes públicos y particulares, con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos; y, (c) los hechos que dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que, se pueda evidenciar que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado, y esta es la concausa eficiente del daño que se reclama o que fundamenta la responsabilidad solidaria”.

 

III. DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Montería, en el sentido de DECLARAR que la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Manuel Bonilla Valenzuela y algunos de sus familiares contra la Nación - Ministerio Nacional - Armada Nacional, la Nación - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y Empleamos S.A, por lo que se encuentra obligada a dar curso al trámite de apelación a su cargo.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6929 a la Subsección A, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que continúe con el trámite del proceso y les comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Montería.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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