Sentencia A. 1365/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1365/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Recurso de apelación interpuesto en contra de las decisiones que adopta la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de funciones jurisdiccionales

 

(...) En virtud del artículo 116 superior y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, en primera instancia, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer los conflictos derivados de las devoluciones de glosas a las facturas emitidas entre entidades del SGSSS. Por ello el Tribunal Superior del Distrito Judicial - Sala Laboral del domicilio del apelante será la entidad competente para resolver el recurso de apelación presentado en contra de las sentencias emitidas en este tipo de procesos, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 1º del Artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

 

 REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1365 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6927

 

Asunto: conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Segunda de Decisión Laboral  y el Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista en el artículo 241.11[1] de la Constitución Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.   Causa judicial que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones[2]. El 3 de junio de 2016, a través de apoderado judicial, la Fundación Hospital de la Misericordia presentó demanda de resolución de glosa en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud - Secretaría Distrital de Salud de Bogotá. Al respecto indicó que (i) entre el Fondo Financiero Distrital de Salud - Secretaría Distrital de Salud de Bogotá y la Fundación Hospital de la Misericordia se celebró el contrato 1637-2011, cuyo objeto era la prestación de servicios, actividades, intervenciones y procedimientos en la subespecialidad de pediatría para la atención de menores de 18 años; (ii) el valor inicial del contrato fue de $3.375.000.000; (iii) al momento de realizar la liquidación del contrato, la demandante presentó facturas por $4.030.093.379; (iv) la demandante aceptó una glosa por $316.269.533, pero rechazó otra por $106.151.880; y (v) en la etapa de liquidación del contrato, las partes acordaron que el cobro de la glosa no aceptada sería dirimido por la Superintendencia Nacional de Salud.

 

2.   Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[3]. Mediante auto del 20 de febrero de 2017, la Superintendencia Nacional de Salud admitió la demanda de la referencia[4]. El 14 de mayo de 2020, esa entidad emitió sentencia de primera instancia, la cual fue apelada por la parte demandante[5]. A través de auto del 31 de marzo de 2022, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Segunda de Decisión Laboral decretó la nulidad de la sentencia de la referencia, así como del auto que admitió el recurso de apelación. Lo anterior por considerar que carecía de competencia para conocer del asunto.

 

3.   Al respecto, indicó que (i) la Ley 1753 de 2015 creó a la ADRES como una entidad que se encuentra adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y dispuso que, una vez esta entrara en operación, se suprimiría el Fosyga, institución a la que se le presentaban recobros y reclamaciones relacionados con temas de salud; (ii) según lo establecido en el artículo 164 del CPACA y en decisiones del Consejo de Estado[6], por regla general, la acción idónea para buscar el pago de los dineros adeudos por recobros efectuados al Ministerio de Salud y Protección Social es la nulidad y restablecimiento de derecho cuando el conflicto se origina en un acto administrativo, mientras que, si se trata de un hecho, omisión u operación administrativa, se debe acudir a la reparación directa. Finalmente, (iii) como las actuaciones de la ADRES se asumen en nombre y representación del Estado, glosar, devolver o rechazar por parte de esta solicitudes de recobros constituyen actos administrativos particulares y concretos. Por lo que, en virtud del artículo 104 del CPACA, la competencia para conocer el asunto es de la jurisdicción contenciosa administrativa.

 

4.   Adicionalmente, estableció que la Corte Suprema de Justicia al resolver conflictos de competencia entre juzgados laborales y civiles frente al conocimiento de asuntos similares, ha ordenado la remisión de los procesos a los juzgados administrativos[7]. De la misma forma, indicó que en las sentencias C-383 de 2022 y C-162 de 2021, la Corte Constitucional ha establecido que el proceso judicial de recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social. Por ello, no resulta aplicable la cláusula general de competencia establecida en el artículo 2.4 del CPTSS. En consecuencia, remitió el asunto a la jurisdicción contenciosa administrativa para su conocimiento.

 

5.   A través de auto del 13 de diciembre de 2023, el Juzgado 064 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá – Sección Tercera declaró la falta de competencia para conocer el expediente[8]. Lo anterior por considerar que el monto demandado no fue objeto de proceso de conciliación, sino que su reconocimiento y pago se relaciona con el proceso de glosas. Por ello, la situación se enmarca en lo regulado para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, concluyó que este asunto debe ser conocido por los juzgados administrativos de la sección primera, en virtud de la cláusula residual de competencia contemplada en el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989.

 

6.   Mediante auto del 30 de enero de 2024, el Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera declaró su falta de competencia para conocer del proceso y propuso el conflicto de competencia correspondiente. Al respecto, estableció que la controversia no se deriva de un acto administrativo, sino de un contrato estatal en el cual se generaron desacuerdos entre las partes en su etapa de liquidación. Por ello, el asunto debía ser conocido por la sección tercera de los juzgados administrativos[9]. El 12 de julio de 2024, la Sección Primera – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca estableció que la competencia para conocer del caso era del Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera[10]. Esto en virtud de la decisión de la Sala Plena de esa Corporación, en la cual se concluyó que la Sección Primera debía ejercer la competencia por tratarse de una nulidad residual.

 

7.   Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[11]. Finalmente, mediante auto del 19 de junio de 2025, el Juzgado 005 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá – Sección Primera declaró no tener jurisdicción para conocer el caso y propuso el conflicto correspondiente. Al respecto, indicó que (i) si bien mediante providencia del 12 de julio de 2024 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el conflicto de competencia entre los jueces contenciosos administrativos, en esa decisión no se realizó un análisis sobre la jurisdicción que debía conocer del expediente; (ii) en los autos 770 de 2024, 574 y 622 de 2025, la Corte Constitucional ha concluido que la competencia para conocer procesos como el que corresponde al presente asunto es de la Superintendencia Nacional de Salud; y (iii) el caso de la referencia tiene origen en una controversia entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS, la cual se relaciona con la devolución o glosas a facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos, situación que no se encuentra regulada por el artículo 104 del CPACA. En consecuencia, concluyó que el asunto debía ser conocido por la Superintendencia Nacional de Salud.

 

8.   Remisión del expediente a la Corte Constitucional. El 17 de julio de 2025, el proceso fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional[12]. El 22 de julio de 2025 se realizó el reparto del expediente y el 23 de julio siguiente ingresó al despacho del magistrado sustanciador para su conocimiento y respectivo trámite[13].

 

II.     CONSIDERACIONES

 

1.   Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

9.   El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

Tabla 1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto entre jurisdicciones

 

2. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer controversias respecto de devoluciones o glosas sobre facturas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 2032 de 2023

 

10.   En el Auto 2032 de 2023, la Corte Constitucional concluyó que la jurisdicción competente para conocer sobre controversias derivadas de devoluciones o glosas sobre facturas en el SGSSS es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, en concreto la Superintendencia Nacional de Salud. Lo anterior en virtud del artículo 116 constitucional, el cual establece que, de manera excepcional, la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Asimismo, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 le concedió a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para conocer los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.

 

11.   De la misma forma, en el Auto 1757 de 2024 se estableció que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer asuntos relacionados con glosas o devoluciones de facturas, siempre que se acredite que (i) las glosas o las devoluciones corresponden a la definición dada en el Anexo Técnico número 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas contenido en la Resolución 3047 de 2008 y (ii) la controversia se suscite entre entidades pertenecientes al SGSSS. De la misma forma, concluyó que “cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales ‘desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros)”. Finalmente, indicó que la competencia para conocer en segunda instancia de estos procesos está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial correspondiente. 

 

3. Análisis del caso concreto

 

12.   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Segunda de Decisión Laboral es la autoridad judicial competente para conocer el caso que suscitó el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala evidencia que (i) la controversia gira en otro a un desacuerdo entre la Fundación Hospital de la Misericordia y el Fondo Financiero Distrital de Salud - Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, entidades que pertenecen al SGSSS[14]; (ii) la demanda se presentó respecto de una glosa no aceptada por la demandante en el marco de la liquidación del contrato 1637-2011, cuyo objeto era la prestación de servicios de salud; y (iii) la demandante no pretende que se libre mandamiento de pago, sino que se dirima el conflicto suscitado por la devolución de la glosa de la referencia.

 

13.   Por lo anterior, la competencia para conocer el presente asunto no le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipo de controversias no se encuentran reguladas en el artículo 104.4 del CPACA. Por el contrario, en virtud del artículo 116 superior y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, en primera instancia, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer los conflictos derivados de las devoluciones de glosas a las facturas emitidas entre entidades del SGSSS. Por ello el Tribunal Superior del Distrito Judicial – Sala Laboral del domicilio del apelante será la entidad competente para resolver el recurso de apelación presentado en contra de las sentencias emitidas en este tipo de procesos, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 1º del Artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[15].

 

14.   Con la intención de preservar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, así como para garantizar el juez natural, la Sala considera necesario dejar sin efecto el auto del 31 de marzo de 2022, emitido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Segunda de Decisión Laboral, mediante el cual decretó la nulidad de la sentencia emitida por la Superintendica Nacional de Salud, así como del auto que admitió el recurso de apelación[16]. Lo anterior al considerar que la Superintendencia Nacional de Salud era competente para conocer del presente asunto en primera instancia, por lo que le correspondía al Tribunal resolver la apelación presentada. Por lo anterior, no se configuraba ninguna causal de nulidad que dejara sin efectos la sentencia emitida el 14 de mayo de 2020. En consecuencia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Segunda de Decisión Laboral no podrá reenviar el presente expediente a la Superintendencia Nacional de Salud para la emisión de una nueva sentencia de primera instancia, sino que deberá conocer del asunto en segunda instancia, en concordancia con la apelación presentada por las partes.

 

4. Regla de decisión

 

15.   Reiteración del Auto 2032 de 2023. “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de DECLARAR que corresponde al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Segunda de Decisión Laboral conocer el proceso promovido por la Fundación Hospital de la Misericordia contra el Fondo Financiero Distrital de Salud - Secretaría Distrital de Salud de Bogotá.

 

SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTO el auto del 31 de marzo de 2022, emitido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Segunda de Decisión Laboral, mediante el cual se decretó la nulidad de la sentencia del 14 de mayo de 2020 emitida por la Superintendica Nacional de Salud, así como del auto que admitió el recurso de apelación.

 

TERCERO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6927 al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Segunda de Decisión Laboral para lo de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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