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Auto A-1364/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1364 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-2440.

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.   El 4 de diciembre de 2007, el periódico Hoy Diario del Magdalena publicó una noticia en la que apareció el registro fotográfico del señor Luis Alberto Zapata Brito (Q.E.P.D.). Allí se le señaló como uno de los paramilitares asesinados con ocasión de vendettas entre estos grupos armados en la costa atlántica, según investigaciones adelantadas por autoridades judiciales y organismos de seguridad[1].

 

2.   El 16 de junio de 2008, los familiares del señor Zapata (Q.E.P.D.) presentaron petición ante Hoy Diario del Magdalena para conocer la entidad que había suministrado los datos publicados. No obstante, el periódico argumentó la reserva de la información[2]. 

 

3.   Mediante apoderado, los familiares del señor Zapata (Q.E.P.D.) ejercieron el medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Policía Nacional, Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), Fiscalía General de la Nación, Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y Editora de Medios S.A. – Hoy Diario del Magdalena[3]. Sus pretensiones se fundamentaron en que el señor Luis Alberto Zapata Brito (Q.E.P.D.) había fallecido el 3 de febrero de 2007, producto de un accidente de trabajo en una mina en el departamento de Norte de Santander[4]. Particularmente, la demanda pretendió que se declarara administrativamente responsables a las accionadas por los perjuicios morales y a la vida de relación causados como consecuencia de la información, la divulgación y la publicación de la noticia descrita en el hecho uno de los antecedentes.

 

4.   En relación con el Hoy Diario del Magdalena, afirman que, al haber realizado la publicación de información adquirida de forma irregular y sin verificar su carácter fidedigno, causó un daño sobre la imagen de su familiar (ahora difunto) y, de esa manera, les causó un daño a ellos por su relación con él.

 

5.   Respecto a las entidades públicas, la demanda resaltó su presunta responsabilidad por suministrar información a los medios de comunicación sobre posibles autores de delitos[5]. Además, se citó doctrina sobre la responsabilidad solidaria del Estado y del medio de comunicación, en casos en los que se transmite información falsa. Especialmente, usó como ejemplos los casos en que los cuerpos de seguridad del Estado lanzan informaciones falsas en las que tildan de delincuentes a personas que no tienen relación con hechos delictivos[6]. Dentro del material probatorio, se aportaron noticias de prensa y documentos dirigidos a probar las circunstancias del fallecimiento del señor Zapata (Q.E.P.D). También, los demandantes solicitaron que se oficiara a la Fiscalía para que certificara la causa de muerte y aportara el expediente de la investigación adelantada por esos hechos.

 

6.   El asunto fue asignado al Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, quien, mediante fallo del 8 de septiembre de 2015, declaró probada la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva propuesta por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Policía Nacional, el DAS, la Fiscalía General de la Nación y el DANE. El juez encontró que no se demostró la relación entre estas entidades y los hechos objeto de la demanda. Por consiguiente, en esta sentencia se declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la Editora de Medios – Hoy Diario del Magdalena[7].

 

7.   El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante decisión del 4 de marzo de 2020, en respuesta al recurso de apelación presentado por la Editora de Medios - Hoy Diario del Magdalena, resolvió declarar probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción, así como la nulidad de lo actuado. En particular, esta autoridad señaló que, en este caso, no era posible aplicar el fuero de atracción porque de los hechos, las pretensiones y las pruebas no se infería una implicación de responsabilidad de las entidades públicas demandadas. Por consiguiente, el Tribunal ordenó remitir el proceso para que fuera repartido a los jueces civiles del circuito de Santa Marta[8].

 

8.   El asunto fue repartido al Juzgado 1 Civil del Circuito de Santa Marta. Esta autoridad judicial, mediante providencia del 20 de enero de 2022, rechazó la demanda y promovió el conflicto de jurisdicción. Especialmente, el juez argumentó que lo que determina la competencia del proceso no es el resultado del debate de fondo, sino la naturaleza de las entidades y personas involucradas en la litis. Es decir que, incluso cuando no se determine que hubo algún tipo de responsabilidad de las entidades públicas accionadas, esto no implica la anulación de lo actuado. A su juicio, el fundamento de la vinculación consiste en una probabilidad razonable de que las acciones u omisiones expuestas en la demanda eventualmente comprometan la responsabilidad del Estado, sin que necesariamente al final esta tenga que producirse. Por esa razón, el juzgado planteó que la competencia correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[9].

 

9.   El 10 de junio de 2022, mediante oficio 526, la secretaria del Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta notificó a la Seccional Magdalena del Consejo Superior de la Judicatura el auto del 20 de enero de 2022 y remitió el link del expediente[10]. 

 

10.   Mediante oficio CSJMAOP22-279 del 15 de junio de 2022, el presidente de la Seccional Magdalena del Consejo Superior de la Judicatura remitió por competencia el conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional[11]. Este oficio y el link del expediente fue enviado a la Corte mediante correo electrónico del 22 de junio de 2022[12].

 

11.   El 07 de marzo de 2023, en sesión virtual, se repartió el asunto de la referencia para su sustanciación. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 10 de marzo de 2023[13].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

12.   La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

13.   Para que se configure un conflicto entre jurisdicciones se requiere la concurrencia de tres presupuestos^[15]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

14.   En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que rechazan mutuamente el conocimiento de la causa. En concreto, el Tribunal Administrativo del Magdalena, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta, que pertenece a la jurisdicción ordinaria. En segundo lugar, el conflicto trata sobre el conocimiento de una demanda en la que se busca la reparación de unos daños causados con la divulgación de información presuntamente falsa. En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Administrativo del Magdalena citó pronunciamientos del Consejo de Estado en relación con el fuero de atracción[16]. Por su parte, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta fundamentó su posición en uno de los pronunciamientos del Consejo de Estado citado también por el Tribunal[17].

 

Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer las demandas de responsabilidad extracontractual del Estado

 

15.   El artículo 104, numeral 1, de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) dispone la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado. Esta norma prevé que dicha jurisdicción conoce de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”[18].

 

16.   De conformidad con lo anterior, la Sala reitera que, por regla general, siempre que se trate de una entidad pública, la competencia para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario, si la demanda se dirige contra un particular, la competente será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.

 

Fuero de atracción. Reiteración del Auto 056 de 2022

 

17.   En los procesos en los que se demanda, de forma simultánea, a entidades públicas y particulares, es necesario acudir al fuero de atracción o factor de conexidad. Este fenómeno procesal permite extender la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a personas de derecho privado en asuntos en los que son demandadas junto con entidades de derecho público. Esta figura, cuyo desarrollo se ha dado a través de la legislación[19] y la jurisprudencia[20], tiene la finalidad de materializar principios procesales como el de economía, eficiencia, eficacia y seguridad jurídica[21]. En virtud de este fuero, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para juzgar a particulares incluso cuando, a partir del análisis probatorio, se advierta que la entidad pública accionada no es responsable de los hechos y daños objeto del litigio[22].

 

18.   En todo caso, este factor de conexidad no opera de manera automática. Para admitir la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se requiere la comprobación de una serie de criterios que habilitan la aplicación del fuero. En particular, debe verificarse que:

 

i)       Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad, tanto de los sujetos de derecho privado como de las entidades estatales, sean los mismos[23].

ii)    Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permitan inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”[24].

iii) El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño” [25].

 

19.   Conforme a estos criterios, la Corte Constitucional en el Auto 056 de 2022, estableció la siguiente regla de decisión: 

 

“En aquellos casos en los que se demanda la responsabilidad extracontractual de una entidad pública y de una persona jurídica particular o una natural sometida al derecho privado, el juez competente se debe determinar por el factor de conexidad o fuero de atracción, que no opera automáticamente sino que debe aplicarse en atención a los siguientes criterios: (a) identidad de hechos y de causa; (b) probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales serán condenadas; y (c) fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal.”

 

Caso concreto: la competencia se mantiene en la jurisdicción de lo contencioso administrativo

 

20.   En primera medida, resulta pertinente destacar que, en el caso en estudio, el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta hizo aplicación de la figura del fuero de atracción y, a partir de ella, asumió el conocimiento del asunto y dictó fallo. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Magdalena desestimó la aplicación de dicha institución y optó por declarar su falta de jurisdicción, en razón a que encontró que ninguna de las entidades estatales podía ser responsabilizada de los hechos y daños reprochados por los demandantes.

 

21.   Sobre el particular, se destaca que, en esta ocasión, le corresponde a la Corte determinar si la aplicación que hizo el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta del fuero de atracción fue adecuada o si, por el contrario, como lo concluyó el tribunal, le correspondía adelantar el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria.

 

22.   Así, a partir de los elementos propuestos en el escrito de demanda, así como en sus anexos, la Sala Plena constata que:

 

i)  Los hechos y la causa que fundamentaron la eventual responsabilidad, tanto de los sujetos de derecho privado como de las entidades estatales, son los mismos. Lo que los demandantes reprocharon es que se hubiera hecho pública información presuntamente falsa sobre el señor Luis Alberto Zapata Brito (Q.E.P.D.). Al respecto, se imputa a las entidades públicas presuntamente haber filtrado esta información al Hoy Diario del Magdalena para su divulgación. Por su parte, los actores reprochan al Hoy Diario del Magdalena la publicación de la información a pesar de ser presuntamente falsa y sin haber verificado adecuadamente su veracidad.

En efecto, el periódico publicó la fotografía del señor Zapata (Q.E.P.D.) y comunicó las circunstancias en las que éste supuestamente había muerto. Ello, presuntamente de acuerdo a las investigaciones de las autoridades y organismos de seguridad. De tal forma, se comprueba una identidad de hechos y de causa puesto que lo que los demandantes cuestionaron es que, tanto las entidades públicas como los particulares, presuntamente, dieran a conocer una información sobre la muerte del señor Zapata (Q.E.P.D.) que no parece coincidir con lo que realmente aconteció.

De conformidad con lo expuesto, es posible constatar que la fuente del daño que se imputa tanto a las entidades públicas como a las privadas es la misma, pues según los accionantes, sin la actuación de las autoridades estatales no se habría publicado ninguna información por parte del privado. 

 

ii)    Existía una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales fueran condenadas. Al inicio del proceso, se apreciaba que era posible que el juez de lo contencioso administrativo encontrara responsables a las entidades públicas accionadas. Esta expectativa surgía, en primer lugar, por el contenido mismo de la noticia publicada en la que se exhibía una fotografía del señor Zapata (Q.E.P.D.) y se comunicaban las circunstancias de su muerte, concluidas por las autoridades y organismos de seguridad. Ello, pues la información en la que se basó la publicación realizada por el medio de comunicación, presuntamente fue suministrada por fuentes oficiales y es precisamente, a partir de ese suceso, que se hace necesario verificar si, en verdad, las autoridades generaron la filtración denunciada y, en consecuencia, causaron el daño que se les endilga.

 

En este caso, la reserva alegada por el medio de comunicación hizo imposible a los familiares identificar con certeza cuál entidad había filtrado tal información y registro fotográfico, por ello, le corresponde al juez de la causa identificar el papel de cada una de las accionadas en relación con la filtración de la información que los demandantes afirman es falsa y que les causó un daño. Ello, sin que esa simple indeterminación permita excluirlos preliminarmente de responsabilidad.

 

Una razón adicional que hacía creer que el actuar de las entidades públicas pudo haber sido concausa eficiente del daño es que, por la muerte del señor Zapata (Q.E.P.D.), se adelantó una investigación penal que fue archivada y, por tanto, es claro que varias autoridades estatales tenían conocimiento de las circunstancias fácticas objeto de la publicación[26].

 

iii) Los demandantes plantearon fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a las entidades estatales. La demanda de reparación directa cuestionó, tanto en los hechos como en los fundamentos, que las entidades públicas suministraran información sobre la muerte del señor Zapata (Q.E.P.D.) al medio de comunicación para su divulgación. En particular, se hizo referencia a una decisión de la sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se determinó la responsabilidad del DAS por haber suministrado información a un medio de comunicación sobre los posibles autores de una masacre[27]. Así mismo, se citó doctrina sobre la responsabilidad solidaria del Estado y del medio de comunicación, en casos en los que se transmite información falsa[28].

 

23.   Con base en lo anterior, la Sala aprecia que el caso cumplía los criterios para la aplicación del fuero de atracción. Por consiguiente, la jurisdicción de lo contencioso administrativo era competente para el juzgamiento de las entidades públicas y el particular involucrado en los hechos y daños objeto del litigio.

 

24.   Así, a pesar de que, en el fallo del 8 de septiembre de 2015, el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta declaró probada la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva propuesta por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional - Policía Nacional, el DAS, la Fiscalía y el DANE, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se altera para definir la responsabilidad de los demás implicados dentro del trámite.

 

25.   Por todo lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda presentada por los familiares del señor Luis Alberto Zapata Brito (Q.E.P.D.). Por lo tanto, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Magdalena para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional:

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta, en el sentido de DECLARAR que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de la demanda presentada por los familiares del señor Luis Alberto Zapata Brito (Q.E.P.D.), en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Policía Nacional, Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), Fiscalía General de la Nación, Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y Editora de Medios S.A. – Hoy Diario del Magdalena.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2440 al Tribunal Administrativo del Magdalena para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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