Auto 1364/22
INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Corte Constitucional carece de competencia para dirimir conflicto
Referencia: Expediente CJU-1174.
Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud.
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado judicial de la Entidad Promotora de Salud SANITAS S.A. instauró demanda contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que fueron asumidas por la entidad que representa y que están relacionadas con los gastos en que esta incurrió por razón de la cobertura efectiva de tecnologías no incorporadas en el Plan Obligatorio de Salud -POS- (hoy Plan de Beneficios), y en consecuencia, no financiadas en las unidades de pago por capitación -UPC-, que fueron requeridas por algunos usuarios, cuyo valor fue asumido integralmente con recursos de la entidad. Lo anterior, en cumplimiento de fallos proferidos como resultado de múltiples procedimientos constitucionales de acción de tutela y/o en atención a las autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (CTC), los cuales inicialmente fueron reclamados por EPS SANITAS S.A.S., a través del procedimiento administrativo especial de recobro y que fueron negados mediante la imposición de glosas injustificadas por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, a través del administrador fiduciario del FOSYGA. Así mismo, se pretende el reconocimiento de los perjuicios que ocasionó el desgaste administrativo inherente a la gestión y al manejo de dichas prestaciones[1].
2. Por reparto, el asunto correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá[2]. Mediante Auto del 23 de septiembre de 2020[3], esa autoridad judicial declaró su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 1949 de 2019[4], que modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, consideró que la Superintendencia Nacional de Salud en uso de la facultad de su función jurisdiccional, conoce y falla las controversias relacionadas con los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
3. Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Auto del 21 de enero de 2021[5], rechazó la demanda. Adujo que la función jurisdiccional de esa entidad es de carácter concurrente y no privativa, y su conocimiento compete tanto al juez laboral como a la Superintendencia Nacional de Salud, a prevención. Precisó que cuando el asunto es puesto en conocimiento de una de las autoridades competentes para conocerlo, se descarta la atribución de las demás que, en principio, también están facultadas por la ley para asumirlo. En este orden, concluyó que el conocimiento del asunto corresponde al juez laboral, por ser la autoridad judicial que conoció en primer lugar de la demanda y ordenó remitir la demanda y sus anexos al Consejo Superior de la Judicatura -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- para que dirimiera el conflicto negativo de competencias suscitado.
4. El 24 de junio de 2022, se repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger[6] y el 28 de junio siguiente, se formalizó la entrega del proceso al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional SIICOR.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Falta de competencia de la Corte Constitucional para conocer de los conflictos suscitados entre jueces laborales y la Superintendencia Nacional de Salud. Reiteración de jurisprudencia[7]
1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[8] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[9]. Sin embargo, la Sala advierte que la controversia remitida en esta oportunidad no corresponde a un conflicto entre jurisdicciones, lo cual impide que esta Corporación se pronuncie sobre el particular, por cuanto sus atribuciones se restringen a aquellas que han sido asignadas en las normas constitucionales y legales.
2. En el presente asunto, se traba un conflicto entre autoridades que integran la jurisdicción ordinaria desde el punto de vista funcional. En el Auto 1008 de 2021[10], esta corporación advirtió que, a pesar de ser una autoridad administrativa, la Superintendencia Nacional de Salud desarrolla atribuciones jurisdiccionales[11] que se asimilan a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria. Primero, porque la Ley 1122 de 2007 establece que quien conoce de los recursos de apelación interpuestos contra sus sentencias es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial y segundo, porque, la Corte Constitucional ha sostenido que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce sus facultades jurisdiccionales desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia[12].
3. Por lo anterior, corresponderá dirimir esta controversia a las autoridades designadas por la ley para resolver conflictos al interior de la jurisdicción ordinaria[13], quienes deberán determinar si, en el caso concreto, la Superintendencia Nacional de Salud actuó en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. De manera que, aunque en principio se advierte la existencia de un conflicto entre autoridades que funcionalmente integran la jurisdicción ordinaria, el análisis sobre si en efecto sus actuaciones tuvieron naturaleza jurisdiccional en el asunto, recae en las autoridades judiciales competentes.
4. En este sentido, la norma aplicable para resolver conflictos entre la jurisdicción ordinaria y la Superintendencia Nacional de Salud es el inciso 5 del artículo 139 del Código General del Proceso según el cual: Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada[14]. Dado que la Superintendencia Nacional de Salud desplaza a los jueces laborales del circuito, son los Tribunales Superiores del Distrito Judicial los llamados a conocer de estos asuntos[15].
III. CASO CONCRETO
5. De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que carece de competencia para resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud comoquiera que esta última, cuando ejerce funciones jurisdiccionales, se asimila funcionalmente a una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.
6. Así las cosas, la Sala Plena se declarará inhibida para decidir el presente asunto y ordenará el envío del expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, respecto de la demanda promovida por la EPS SANITAS S.A en contra de la ADRES.
SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-1174 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico CJU-1174. Archivo Demanda 2018_Base_103.CJ3584-2019.pdf.
[2] Expediente electrónico CJU-1174. Archivo 202082305043472.pdf folio 271-275.
[3] Expediente electrónico CJU-1172. Archivo 1. cuaderno principal 1-2020-58352_1.pdf folio 224.
[4] ARTÍCULO 6o. Modifíquese el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así: Artículo 41. Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: ( ) (f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
[5] Expediente electrónico CJU-1174. Archivo denominado AUTOPR_1.PDF.
[6] Expediente digital, CJU-1174. Archivo denominado Constancia de Reparto CJU-1174.pdf.
[7] Se reiteran las consideraciones expuestas, en los Autos 1008 de 2021, 1036 de 2021, 004 de 2022 y 103 de 2022, entre otros.
[8] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[9] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[11] De conformidad con el artículo 1° del Decreto 1080 de 2021, [l]a Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Sin embargo, a partir de la Ley 1122 de 2007, se otorgaron funciones jurisdiccionales específicas a esa autoridad.
[12] Sentencia C-119 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13] Al respecto, en el Auto 1221 de 2022, la Sala advirtió que, en su momento, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió conflictos de jurisdicción entre la Superintendencia Nacional de Salud y autoridades judiciales. Así lo determinó, por ejemplo, en las providencias del 19 y 11 de noviembre de 2020, 29 y 15 de enero del mismo año, 22 de mayo y 30 de octubre de 2019, 5 de julio de 2018, 1° de noviembre de 2017, entre otras. Sin embargo, también puso de presente que, en ninguno de estos casos, se analizó expresamente la competencia de esa Corporación para dirimir tales controversias o si las partes integraban una misma jurisdicción.
[14] Sala de Casación Civil, Corte Suprema de Justicia. Auto del 22 de julio de 2021 M.P. Luis Alfonso Rico Puerta. Radicado 11001-02-03-000-2021-02344-00 (AC2977-2021). La Corte Suprema de Justicia consideró que carece de competencia para resolver conflictos entre jueces del circuito y autoridades administrativas, cuando estima que aquellas desplazan a otros jueces del circuito. Por consiguiente, estima que, en estos casos, la atribución para resolver conflictos de competencia es de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial.
[15] La Corte ha considerado que esta norma debe interpretarse de manera conjunta con el inciso 1° del mismo artículo, según el cual: Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación (negrilla fuera del texto).