TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-136/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 136 DE 2025
Referencia: Expediente CJU-6226.
Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 010 Laboral del Circuito de Bogotá y la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrado sustanciador:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. La señora Angela Montoya Betancur, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de dos actos administrativos[1] emitidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). En su demanda formuló como pretensiones que: (i) se declare la nulidad parcial de los referidos actos administrativos; (ii) a título de restablecimiento del derecho se le reconozca la pensión de sobrevivientes en favor de la señora Montoya Betancur [2]; (iii) se ordene a la demandada el pago del valor proporcional al 50% de las mesadas pensionales causadas desde el día siguiente al fallecimiento del causante[3]; y (iv) el cumplimiento de la sentencia que se profiera dentro de ese proceso, en los términos establecidos por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
2. En la demanda, se expuso que el señor Álvaro Asdrúbal Lomonaco Méndez ejerció funciones como docente en los departamentos de Arauca y Cundinamarca hasta su fallecimiento, fue beneficiario de una pensión gracia otorgada por CAJANAL durante el periodo comprendido entre el 21 de octubre de 2005 hasta el 26 de diciembre de 2013. Posteriormente, mediante acto administrativo, la UGPP reconoció y ordenó el pago del 50% de la pensión de sobrevivientes a favor de dos de sus hijos. Sin embargo, dejó en suspenso el reconocimiento del otro 50% pretendido por Angela Montoya Betancur (cónyuge) y Alicia Cifuentes Bobadilla (posible compañera permanente), debido a la falta de claridad respecto a las circunstancias de convivencia entre ellas y el causante, hasta que no se resuelva judicialmente[4].
3. El asunto con radicado 25307-33-33-753-2015-00-200-00 fue asignado al Juzgado 003 Administrativo Oral de Girardot[5], el cual, mediante sentencia del 30 de abril de 2020 accedió a las pretensiones de la demandante. Contra esta decisión, la UGPP y la señora Cifuentes Bobadilla instauraron recurso de apelación, en la que la apoderada de la UGPP, entre otras cosas, expuso[6] sobre el curso de otro proceso con la misma identidad de partes, causa y objeto, promovido por Cifuentes Bobadilla ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
4. Estos recursos los conoció la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en providencia del 09 de junio de 2021, declaró la nulidad de lo actuado desde la admisión de la demanda por falta de jurisdicción y competencia para conocer del asunto[7]. En su criterio, la solicitud de acumulación de los procesos no es viable, toda vez que uno se encuentra ante la Jurisdicción Ordinaria especialidad Laboral y el otro ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, resaltó que no pueden coexistir procesos cuya causa, objeto y partes sean las mismas, porque puede afectar la seguridad jurídica y la administración de justicia[8]. Destacó que el Consejo de Estado consideró que si un proceso es nulo cuando corresponde a una jurisdicción diferente, también lo es cuando la jurisdicción se ha agotado debido a la admisión y trámite de una demanda, mientras ya existe otro proceso en curso sobre el mismo asunto[9].
5. El despacho determinó que el agotamiento de la jurisdicción se produjo con la notificación de la demanda presentada por la señora Cifuentes Bobadilla contra la UGPP ante la jurisdicción ordinaria, por haber ocurrido en primer lugar. Esto se debe a que la notificación de la demanda interpuesta por la señora Montoya Betancur ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tuvo lugar un año después. En consecuencia, ordenó remitir el expediente al Juzgado 010 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual conoció y tramitó la demanda ordinaria laboral presentada por la señora Cifuentes, conforme a lo dispuesto en el artículo 138 del Código General del Proceso (CGP)[10].
6. Una vez hecha la remisión del asunto de radicado 25307-33-33-753-2015-00-200-00, el Juzgado 010 Laboral del Circuito de Bogotá mediante auto del 15 de mayo de 2024, ordenó su acumulación con el proceso con radicado 11001-31-05-010-2015-00458-00 que se encontraba en trámite ante esa autoridad judicial.
7. Luego, en audiencia del 6 de diciembre de 2024, al momento de evaluar las excepciones previas formuladas, señaló que, además de las razones de índole legal[11] y procesal[12], el Auto 1412 de 2023 de la Corte determinó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas dirigidas a obtener el reconocimiento de una sustitución pensional, cuando estas son promovidas por personas que alegan su condición de beneficiarias de un afiliado que, al momento de causarse la prestación, ostentaba la calidad de empleado público[13]. En consecuencia, (i) dejó sin efectos el auto que acumuló los procesos y (ii) declaró probada la falta de jurisdicción, por ende, suscitó el conflicto negativo entre jurisdicciones con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.
8. El 15 de enero de 2025, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 21 de enero de 2025, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador dos días después[14].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
10. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[15]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[16], objetivo[17] y normativo[18].
3. Competencia para conocer de los procesos relacionados con seguridad social. Reiteración del auto 1412 de 2023
11. En el auto 1412 de 2023, la Corte Constitucional señaló que, para establecer la jurisdicción que debe conocer de una solicitud de reconocimiento y pago de una sustitución pensional, es necesario evaluar la forma de vinculación del afiliado al momento de la causación de la prestación o de la última relación laboral. Lo expuesto, con el fin de determinar de forma preliminar, si tenía la calidad de empleado público. En caso de ostentar dicha condición, la competencia para conocer del caso debe ser atribuida a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[19].
12. En línea con lo anterior, la jurisprudencia[20] de la Corte ha señalado que la Jurisdicción Ordinaria Laboral es competente para conocer de los asuntos relacionados con la seguridad social de los trabajadores privados u oficiales, sin importar la naturaleza de la entidad administradora, así como de los empleados públicos o miembros de corporaciones públicas cuando la entidad administradora sea privada. Mientras, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia sobre los asuntos de seguridad social de los empleados públicos o miembros de corporaciones públicas cuando la entidad administradora también sea pública.
4. Examen del caso concreto
13. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 010 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda instaurada por el apoderado judicial de Ángela Montoya Betancur en contra de la UGPP que busca el reconocimiento a favor de ella de un porcentaje de la pensión de sobrevivientes, con ocasión al fallecimiento de su cónyuge.
(iii) Presupuesto normativo: las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción, con disposiciones del CPACA, del CGP; y en pronunciamientos de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado[21] y la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia[22].
14. Superado el anterior estudio, la Sala Plena advierte la necesidad de reiterar la regla de decisión estipulada en el Auto 1412 de 2023, en el sentido de asignar el conocimiento del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tal como se pasará a explicar a continuación.
15. Al momento de la causación de la prestación, el afiliado ostentaba la condición de empleado público. Según las pruebas que obran en el expediente, el afiliado ejerció funciones como docente en los departamentos de Arauca y Cundinamarca. De acuerdo con su certificado laboral, al momento de la causación de la pensión gracia, se desempeñaba como Director de Núcleo Educativo y estaba adscrito a la planta global de cargos docentes de la Secretaría de Educación de Cundinamarca. En consecuencia, tenía la calidad de empleado público en virtud de una relación legal y reglamentaria, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 1246 de 1990, que regula dicho cargo.
16. El régimen pensional del causante es administrado por una persona de derecho público. Inicialmente, dicho régimen fue administrado por CAJANAL, entidad pública que le reconoció la pensión gracia en 2004. No obstante, esta fue liquidada en cumplimiento del Decreto 2196 de 2009. Posteriormente, dichas funciones fueron asumidas por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), entidad pública conforme a lo establecido en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
17. Por lo anterior, se procederá a remitir el expediente la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para su correspondiente conocimiento.
18. Ahora bien, es importante señalar que, mediante providencia del 9 de junio de 2021, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 003 Administrativo Oral de Girardot, al considerar que carecía de jurisdicción para conocer del proceso. No obstante, dado que la Corte radicó la competencia sobre el asunto en dicha jurisdicción, lo procedente, en aplicación del principio de celeridad, es que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca retrotraiga la actuación y valide lo actuado, a fin de ejercer su competencia en el trámite actualmente pendiente de decisión, esto es, el recurso de apelación contra la sentencia del 30 de abril de 2020[23].
5. Regla de decisión
19. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas que pretenden obtener el reconocimiento de una sustitución pensional, cuando aquellas son promovidas por personas que alegan su condición de beneficiarias de un afiliado que, al momento de causar la prestación tuvo la condición de empleado público[24].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 010 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección C es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por el apoderado judicial de Angela Montoya Betancur en contra de la UGPP.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-6226 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que proceda conforme a lo previsto por la presente providencia y para que comunique esta decisión al Juzgado 010 Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados en el presente trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Resoluciones RDP012214 del 14 de abril de 2014 y RDP017770 del 06 de junio de 2014.
[2] Por la suma equivalente al 50% del salario que venía devengando el causante.
[3] Archivo digital 03ExpedienteEnviadoTribunalAdtivosCmarcapdf pág. 73.
[4] Archivo digital 01ExpedienteDigitalpdf, p. 8.
[5] Inicialmente por reparto el conocimiento del asunto había quedado en cabeza del Juzgado 009 Administrativo de Bogotá- Sección Segunda. No obstante, declaró su falta de competencia territorial y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Girardot.
[6] Mediante autos del 13 de septiembre de 2016 y 22 de octubre de 2020 el Juzgado 003 Administrativo Oral del Circuito de Girardot, se pronunció sobre la acumulación de procesos solicitada por la UGPP, a lo cual manifestó que era extemporáneo.
[7] El tribunal expuso que da aplicación a esta figura de origen jurisprudencial porque no hay norma que permita dirimir dicha situación.
[8] Archivo digital 03ExpedienteEnviadoTribunalAdtivosCmarcapdf pág. 716.
[9] Consejo de Estado, Sala Contenciosa Electoral. Providencia del 18 de octubre de 1986. E-10.
[10] Archivo digital 03ExpedienteEnviadoTribunalAdtivosCmarcapdf pág. 717-719.
[11] Ley 114 de 1913, Ley 100 de 1993, Ley 1564 de 2012.
[12] El juzgado laboral expuso que se integró debidamente el contradictorio cuando realizaron la última notificación a los litisconsortes necesarios, y que por lo tanto la litis no se trabó totalmente frente a todos los citados. Sino hasta la notificación surtida el 15 de mayo de 2024 a la representante legal de uno de los hijos del causante. También señaló que el Juzgado 003 Administrativo Oral del Circuito de Girardot partió de una premisa errada comoquiera que no es posible la acumulación de procesos por tratarse de distintas jurisdicciones.
[13] Archivo digital 46GrabaciónAudienciamp4.
[14] Archivo digital 03CJU-6226 Constancia de Reparto.pdf.
[15] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[16] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.
[17] Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[18] Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto. No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Corte Constitucional, Auto 1412 de 2023.
[20] Corte Constitucional, autos 314, 874 de 2021, 719 de 2022 y 507 de 2023.
[21] Consejo de Estado, Sala Contenciosa Electoral. Providencia del 18 de octubre de 1986. E-10; Consejo de Estado, Sala Plena, Providencia del 11 de septiembre de 2012.
[22] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia del 28 de julio de 2003. Radicado, 20505.
[23] En este sentido, Corte Constitucional, Auto 1157 de 2024.
[24] Corte Constitucional, Auto 1412 de 2023.