ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSE FERNANDO REYES CUARTAS AL AUTO 1358 DE 2022
Referencia: Expediente CJU-211
Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 6 Civil del Circuito de Barranquilla.
Magistrado Ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento aclaración de voto al auto proferido en el asunto de la referencia.
1. En esta oportunidad se originó una controversia entre el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 6 Civil del Circuito de Barranquilla.
2. El 20 de septiembre de 2018 el señor Camilo Andrés Anaya Jordán inició proceso ejecutivo contra la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe - EDUBAR SA- en su calidad de administradora de los mercados públicos del Distrito de Barranquilla. La demanda presenta dos pretensiones. Por un lado solicitó librar mandamiento ejecutivo contra la entidad demandada, para que cumpla con las obligaciones incluidas en las resoluciones AD10072A290 de 24 de febrero de 2015 y AD12416A234 de 15 de marzo de 2016, a través de las cuales se adjudicó en favor del demandante, el derecho de uso de dos locales ubicados en el Mercado 'La Magola' y en el Mercado Turístico del Caribe. Por otra parte, solicitó ordenar a EDUBAR SA pagar al señor Anaya Jordán quinientos millones de pesos ($500.000.000) por concepto de perjuicios.
3. El asunto le correspondió al Juzgado 13 Administrativo Oral de Barranquilla que en Auto del 22 de marzo de 2019 declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y ordenó remitir el expediente a los juzgados civiles del circuito de Barranquilla. Determinó que el conocimiento de los procesos ejecutivos de actos administrativos no había sido asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad a lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, el Juzgado 6 Civil del Circuito de Barranquilla, en decisión del 7 de junio de 2019 resolvió declarar su falta de jurisdicción y proponer un conflicto de jurisdicciones, tras considerar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer de la controversia, de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 y en el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, a través del Auto 1358 de 2022, determinó que el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por el señor Camilo Andrés Anaya contra EDUBAR SA.
5. Lo anterior, con fundamento en que las pretensiones del proceso ejecutivo están encaminadas a hacer efectivo el contenido de las resoluciones Nos. AD10072A290 de 24 de febrero de 2015 y AD12416A234 de 15 de marzo de 2016, respecto a la adjudicación del derecho de uso de dos locales comerciales. En ese sentido, el mencionado auto resaltó que el origen de la controversia versa sobre un posible incumplimiento de una actuación administrativa del Distrito de Barranquilla con un administrado, por lo que el litigio tiene origen en un acto que está sujeto al derecho administrativo y donde está involucrada una entidad pública. Además, no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción.
6. En consecuencia, esta Corporación concluyó que el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, es una norma de tipo enunciativo que no cierra la competencia de esa jurisdicción en los procesos ejecutivos. Por lo tanto, aunque el presente proceso ejecutivo de actos administrativos con obligaciones de hacer a cargo de la administración pública, no se encuentra enlistado en los procesos descritos en el artículo 104.6 del CPACA, se debe realizar una lectura sistemática de este presupuesto normativo, con lo establecido en la cláusula general de competencia del inciso primero del artículo 104 ibídem, lo que permite remitir el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
7. Si bien acompañé la decisión de la mayoría de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, considero que la Sala Plena ha debido enfrentar el precedente de la Corte Constitucional relacionado con la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de los procesos ejecutivos que pretenden se ejecuten obligaciones contenidas en actos administrativos. 8. En ese sentido, se observa que el artículo 104.6 del CPACA, establece la competencia de los jueces administrativos en materia de procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.
9. Al respecto, la Corte Constitucional en los conflictos de jurisdicciones sobre procesos ejecutivos, ha establecido que el mencionado artículo 104.6 limita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de modo que si la controversia no está comprendida por los supuestos de dicho artículo, la jurisdicción ordinaria es la llamada a conocer el asunto, según la cláusula residual de competencia de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.
10. Por mencionar algunos ejemplos, se resalta que en el Auto 613 de 2021, la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones sobre un proceso ejecutivo de una trabajadora contra una entidad pública, para que se ejecuten obligaciones de hacer -reajustar pensión vitalicia- y pagar la mesada pensional reconocidas en actos administrativos. Al respecto, esta Corporación concluyó que la competencia de los jueces contencioso administrativos cuando se trata de procesos ejecutivos está fijada en el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por consiguiente, los procesos ejecutivos de índole laboral o de la seguridad social que no se enmarquen dentro de ese artículo, por virtud de la cláusula general de competencia, son de la jurisdicción ordinaria.
11. En igual sentido, en el Auto 022 de 2022, se dirimió un conflicto jurisdiccional con ocasión a un proceso ejecutivo adelantado por una entidad pública contra particular, para que se librara mandamiento de pago de una obligación -sanción disciplinaria- contenida en un acto administrativo. Para resolver la controversia, la Corte resaltó que los procesos ejecutivos formulados por una entidad pública para el cobro de la sanción disciplinaria asignada en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, no están previstos en la regla especial de competencia definida en el artículo 104.6 del CPACA, por lo que remitió el asunto a la jurisdicción ordinaria de acuerdo con los artículos 15 y 422 del Código General del Proceso.
12. En el Auto 063 de 2022, este Tribunal resolvió una colisión de jurisdicciones suscitada por un proceso ejecutivo adelantado por un particular contra una entidad pública para que se librara mandamiento de pago de una sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías definitivas. Al respecto, la Corte consideró que el medio judicial -ejecutivo- adelantado por la demandante era fundamental para definir la jurisdicción y determinó que el proceso ejecutivo que generó el conflicto no se encuadra en lo dispuesto por el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011, por lo que asignó el asunto a la autoridad de la jurisdicción ordinaria en observancia a la cláusula residual de competencia.
13. Además, en el Auto 132 de 2022, esta Corporación dirimió un conflicto originado en un proceso ejecutivo presentado por particulares en contra de una entidad pública para que se librara mandamiento de pago por los perjuicios derivados del incumplimiento de una sentencia de la Corte Constitucional. En esa oportunidad, la Corte determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no era competente para conocer del proceso ejecutivo, porque no se adecuaba a los procesos previstos en el artículo 104.6 del CPACA y lo remitió a la jurisdicción ordinaria en virtud de la cláusula residual de competencia.
14. Finalmente, se destaca que la Corte Constitucional ha reconocido una hipótesis excepcional en conflictos de jurisdicciones originados en procesos ejecutivos. Al respecto, en el Auto 295 de 2022, se dirimió una controversia sobre un proceso ejecutivo adelantado por una sociedad en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con el fin de que se profiriera mandamiento de pago por la obligación contenida en un acto administrativo que ordenó la devolución del impuesto IVA. Al respecto, la Corporación determinó que los artículos 720, 732, 835, 850 y 853 del Estatuto Tributario y los artículos 104 y 155 del CPACA, establecían de manera específica, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para conocer de los procesos ejecutivos que tengan como fundamento actos administrativos de naturaleza tributaria. En ese sentido, se determinó que los procesos ejecutivos de naturaleza tributaria son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
15. Así las cosas, ante la excepcionalidad de la asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procesos ejecutivos, le correspondía a la Corte ofrecer razones importantes que justificaran, con mayor rigor, la decisión adoptada. Esto es, haber determinado por qué, aun con la interpretación restrictiva que ha adelantado esta Corporación del artículo 104.6 del CPACA, se dio prevalencia al inciso primero del mencionado artículo 104, que establece que los jueces administrativos conocerán de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
En los términos de esta aclaración de voto, suscribo la posición de la mayoría en el Auto 1358 de 2022.
Fecha ut supra,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
1 La Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe - EDUBAR S.A, es una sociedad anónima de economía mixta de carácter distrital, vinculada al Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, constituida mediante Acuerdo Número 004 de 1990, por el Concejo de Barranquilla, a fin de que sus actividades se ciñan a las políticas generales del distrito y a sus planes de desarrollo y renovación urbana. 2 La Promotora del Desarrollo del Distrito Central de Barranquilla S.A. - PROMOCENTRO S.A., fue una sociedad anónima de economía mixta, creada mediante el Decreto 257 de 2004, teniendo por competencias generales la promoción, colaboración y apoyo al Distrito en el diseño y evaluación de políticas para el desarrollo físico, económico, social y ambiental de Barranquilla. 3 Expediente CJU-211: "11001010200020190177700 C3.pdf", pp. 11. 4 Expediente CJU-211: "11001010200020190177700 C3.pdf", pp. 7 y 8. 5 Ibíd., pp. 8, 9, 11 y 13. 6 Ibíd., pp. 8 y 17. 7 Por medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso. 9 Expediente CJU-211: "11001010200020190177700 C3.pdf", pp. 37 a 39. 10 Ibíd., pp. 46, 49 y 50. 11 Expediente CJU-211: "CJU-0000211 Constancia de Reparto.pdf", p. 1. 12 Artículo 241. "A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones". 13 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 14 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 15 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 16 Vid., supra, 1. 17 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 18 Vid., supra, 3 y 4. 19 Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias." Ley 1437 de 2011, Artículo 297. 20 "Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: (...) 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible." Ley 1437 de 2011, Artículo 297. 21 "Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: (...) 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones." Ley 1437 de 2011, Artículo 297. 22 "Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: (...) 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar." Ley 1437 de 2011, Artículo 297. 23 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 17 de junio de 2015, Radicado No. 50526. 24 Corte Constitucional, Auto 613 de 2021. 25 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativos, Sentencia del 31 de enero de 2008, Radicado. 44401-23-31-000-2007-00067-01(34201) C.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera. Sentencia del 3 de julio de 2020, Rad. 05001-23-33-000-2019-02749-01(65561). C.P. María Adriana Marín. 26 Ver, al respecto, la Sentencia T-747-2013. M.P. Jorge Pretelt Chaljub y el Auto dictado dentro del expediente CJU-1394. M.P. (E) Hernán Correa Cardozo. 27 Cfr. Sentencia T-808 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 28 Al respecto, el Auto 613 de 2021 indicó que "Lo anterior, debido a que la controversia planteada versa sobre la ejecución de una obligación que, de acuerdo con el actor, se reconocen en actos administrativos. Si bien aquellos documentos respaldan obligaciones adquiridas por la administración, no se enmarcan en los previstos como ejecutables ante la jurisdicción contencioso-administrativa en el artículo 104 del CPACA. Por lo anterior, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral establecida en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social en relación con el artículo 100 de la misma codificación, que atribuye la competencia a esta jurisdicción para la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y de sistema de seguridad integral". En el mismo sentido, el Auto 063 de 2022, señaló que: "Lo anterior puesto que el proceso ejecutivo que generó el presente conflicto de jurisdicciones no cumple con los requisitos necesarios para encuadrarse dentro de aquellos cuyo conocimiento fue asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011. Ya que no se trata de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales ni contratos celebrados con entidades estatales, pues, en este caso, lo que se busca ejecutar es la sanción moratoria contemplada en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006". ---------------
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Expediente CJU-211 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar
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