Sentencia A. 1355/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1355/24

 

INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Corte Constitucional carece de competencia para dirimir conflicto

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1355 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5727.

 

Asunto: Conflicto aparente de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 07 de febrero de 2019, la Empresa de Prestación de Servicios Sanitas S.A.S. (en adelante “Sanitas EPS”) instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, “ADRES”)[1]. Esto, con el propósito de obtener “el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que fueron asumidas por EPS Sanitas S.A.S., en razón de la cobertura efectiva de tecnologías no incorporadas en el Plan Obligatorio de Salud –POS– (hoy Plan de Beneficios), y en consecuencia, no financiadas en las unidades de pago por capitación –UPC-, como quiera que éstas fueron requeridas por algunos usuarios y su valor fue asumido integralmente por [la EPS demandante] con sus propios recursos”[2].

 

2.                 Para el efecto, la demandante afirmó que dichos servicios y tecnologías fueron prestados en cumplimiento de fallos proferidos como resultado de acciones de tutela y/o en atención a las autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (CTC). Agregó que, si bien tales montos fueron inicialmente reclamados por Sanitas EPS a través del procedimiento administrativo especial de recobro, “éstos fueron negados por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, a través del administrador fiduciario del FOSYGA, mediante la imposición de glosas injustificadas”[3].

 

3.                 El trámite correspondió inicialmente por reparto al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad que, en auto del 01 de marzo de 2019, rechazó la demanda por falta de competencia, declaró la falta de jurisdicción para conocer sobre el asunto y remitió el expediente a los jueces administrativos de la misma ciudad[4]. Explicó que, aunque el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”) con las modificaciones introducidas por el artículo 2° de la Ley 712 de 2001 y el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante, “CGP”) otorga a la Jurisdicción ordinaria laboral competencia para asumir el conocimiento de “[L]as controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”, a dicha regla general le aplican ciertas excepciones.

 

4.                 En este sentido, indicó que según el escrito de demanda, los recobros fueron presentados ante el FOSYGA “entidad que de conformidad con el Art. 218 de la ley 100 de 1993 fue cread[a] como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud y protección Social (…)” y la cual, “[emitió] actos administrativos en el desarrollo de sus funciones y a nombre de una entidad estatal”[5], por lo que a su juicio, el litigio debe ser resuelto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”). Para fortalecer su tesis, citó el auto del 12 de abril de 2018 de la Corte Suprema de Justicia[6].

 

5.                 El 24 de julio de 2019, el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción, propuso un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y dispuso la remisión del expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia[7]. Para justificar su postura, sostuvo que el Consejo Superior de la Judicatura “mediante providencia del 11 de agosto de 2014 determinó que el conocimiento de las controversias suscitadas con ocasión del Sistema de Seguridad Social Integral recaía en la Jurisdicción Laboral”[8].

 

6.                 El 02 de octubre de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de la misma ciudad en el sentido de declarar que el conocimiento de la demanda correspondía a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. En consecuencia, remitió el expediente al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá para su conocimiento[9].

 

7.                 Para arribar a esa conclusión la Sala estimó que “el litigio versa sobre una suma de dinero que tiene directa e inequívoca relación con un aspecto de la seguridad social, es el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social en su artículo 2°, modificado por la ley 712 de 2001 en su numeral 4 artículo 2°, a su vez modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso el encargado de fijar la competencia en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria”[10]. Además, puso de presente una providencia proferida por la misma Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[11], por medio de la cual, se unificó la jurisprudencia en la materia y se otorgó a la jurisdicción laboral el conocimiento de esos asuntos.

 

8.                 El 30 de enero de 2020, el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para continuar el trámite de la demanda y, en su lugar, remitió el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante SuperSalud)[12]. Al respecto, adujo que con ocasión a la modificación que introdujo el artículo 6° de la Ley 1949 de 2019 al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, en virtud de la función jurisdiccional atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud y, en específico, a la consagrada en el literal f, corresponde a la SuperSalud el conocimiento de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

9.                 Finalmente, el 14 de mayo de 2020, la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud rechazó la demanda, declaró un conflicto de competencia con el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y remitió el expediente con el fin de que fuera resuelto el conflicto en mención[13]. En su criterio, en el asunto se presenta una competencia concurrente entre los jueces laborales y la SuperSalud comoquiera que, por un lado, el numeral 4° del artículo 2° del CPTSS atribuye a la jurisdicción laboral competencia para conocer “las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan” y, por otro lado, el literal “f” del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 confiere a la SuperSalud competencia para conocer y fallar en derecho “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

10.             Sostuvo que, ante esta concurrencia, corresponderá a prevención -a elección del demandante- avocar el conocimiento del asunto a una u otra autoridad. Esto, de conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura[14]. Por lo demás, precisó que dado a que la demanda fue puesta bajo el conocimiento del Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá “se descarta la competencia de las demás que, en principio, también serían competentes”[15].

 

11.             El 22 de julio de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud remitió el expediente a esta corporación. Cuatro días después, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador el 30 de julio siguiente[16].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia[17].

 

12.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos que surjan entre diferentes jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[18]. No obstante, como se precisó en el auto 245 de 2022, “esta disposición no confiere a esta Corte facultad alguna para resolver conflictos de competencia que se susciten entre autoridades judiciales que forman parte de una misma jurisdicción”.

 

13.             Al respecto, se ha precisado que ese tipo de conflictos deben ser resueltos al interior de cada jurisdicción[19], por cuanto así lo han establecido, por ejemplo, los artículos 16 y 18 de la Ley 270 de 1996[20], el artículo 158 CPACA[21] y el artículo 139 del CGP[22].

 

14.             Ahora bien, en relación con las funciones jurisdiccionales que ejercen algunas autoridades administrativas en virtud del inciso 3º del artículo 116 de la Constitución Política[23], se ha indicado que el ejercicio de esas funciones jurisdiccionales por las autoridades administrativas implica que, funcionalmente, los entes de la rama ejecutiva a los que se les atribuyen ejercen la actividad propia de la rama judicial del poder público[24]. De modo que una vez se formula una demanda ante aquellos, desplazan a la autoridad judicial que legal y constitucionalmente tiene el deber de administrar justicia frente a ese asunto[25].

 

15.             En desarrollo de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha determinado que: (i) cuando la Supersalud ejerce sus facultades jurisdiccionales desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial; (ii) los Tribunales Superiores del Distrito Judicial tienen la condición de superiores funcionales de la Superintendencia Nacional de Salud, cuando esta ejerce funciones jurisdiccionales; (iii) la Supersalud, pese a ser una autoridad administrativa, desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria; (iv) cuando la Superintendencia Financiera ejerce funciones jurisdiccionales para la protección del consumidor financiero, integra la jurisdicción ordinaria funcionalmente y de forma excepcional; (v) la Delegatura para asuntos jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio -una autoridad de la rama ejecutiva que, si bien no hace parte de la estructura orgánica de la jurisdicción ordinaria, sí desempeña funciones jurisdiccionales propias de ella-; y (vi) cuando la Supersalud ejerce funciones jurisdiccionales, se asimila funcional y no orgánicamente a un juzgado de la jurisdicción ordinaria”[26].

 

16.             En concreto, en el evento que las autoridades administrativas, por ejemplo, la Superintendencia Nacional de Salud, planteen conflictos de competencia en el marco del ejercicio excepcional de sus funciones jurisdiccionales, y si esos conflictos se proponen con las autoridades de la jurisdicción competente para resolver ordinariamente el asunto, “estos deberán ser resueltos por el superior de la autoridad judicial desplazada”[27].

 

B.               Naturaleza y funciones jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud.

 

17.             Según el artículo 1º del Decreto 1080 de 2021[28], la Supersalud es una autoridad administrativa nacional de naturaleza técnica adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica y goza de autonomía administrativa y patrimonio independiente. Entre otras funciones, el artículo 4° de la norma en cita, le atribuyó la de ejercer la facultad jurisdiccional y de conciliación de conformidad con los parámetros fijados por el legislador.

 

18.             El ejercicio de esa facultad jurisdiccional y de conciliación lo efectúa a través de su delegatura para asuntos jurisdiccionales y conciliables. Con la finalidad de garantizar la prestación efectiva del derecho a la salud de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en virtud del artículo 116 Superior, y con las mismas facultades conferidas a un juez, el literal “f” del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 y modificado por el artículo 6° de la Ley 1949 de 2019, le atribuyó la facultad para conocer y decidir en derecho los “[C]onflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

19.             Además, en virtud a lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, los fallos que adopte la Supersalud en el marco de ese trámite jurisdiccional se deben notificar por el mecanismo más efectivo y ágil. Además, dichos fallos pueden apelarse dentro de los 3 días siguientes a la notificación de las mismas. De concederse la apelación, debe enviarse el asunto al Tribunal Superior del Distrito Judicial -Sala Laboral- del domicilio del recurrente.

 

20.             Sobre el particular, en la sentencia C-119 de 2008, la Corte Constitucional se pronunció frente a la constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. En cuanto al parágrafo 1º de esa disposición legal, precisó que cuando la Supersalud ejerce sus facultades jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”. Señaló que esa apelación la conocen los tribunales como “superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia”.

 

21.             Por último, el artículo 139 del CGP establece la competencia para desatar los conflictos de competencia suscitados dentro de la jurisdicción ordinaria y atribuye su conocimiento al superior funcional común a las dos autoridades en conflicto. El inciso 5º de esa norma establece que “[c]uando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada”.

 

C.               La cosa juzgada en conflictos de jurisdicción. Reiteración de jurisprudencia.

 

22.              En el auto 711 de 2021, la Sala Plena resolvió estarse a lo resuelto en un conflicto de competencia entre jurisdicciones, al considerar que “[l]as decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura durante el período en el cual la Corte Constitucional no había asumido la competencia para resolver los conflictos de jurisdicción, gozan del principio de intangibilidad, que prohíbe al juez que dictó el fallo revocarlo o reformarlo. La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento”.

 

23.             En otras oportunidades, esta corporación concluyó que cuando un asunto ya ha sido resuelto y se suscita una segunda controversia, sucede que, si “el nuevo proceso versa sobre el mismo objeto, se funda en la misma causa que el anterior y entre ambos hay identidad jurídica de partes”[29], el nuevo juez tendrá frente a sí el fenómeno de la cosa juzgada. En ese sentido, su deber no es otro que el de estarse a lo resuelto por la autoridad que anteriormente dirimió la controversia. Estas consideraciones fueron reiteradas en los autos 200 de 2022, 1214 y 2149 de 2023 para dirimir conflictos entre jurisdicciones que ya habían sido resueltos por el Consejo Superior de la Judicatura.

 

D.               Examen del caso concreto.

 

24.             En el presente asunto, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que no es la autoridad competente para dirimir el conflicto de competencia sub examine, con base en las siguientes razones.

 

25.             De los antecedentes esbozados y en aplicación del análisis normativo y jurisprudencial ya expuesto, se advierte que no se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones, sino que se trata de un conflicto de competencia entre autoridades judiciales que orgánica y funcionalmente forman parte de la misma jurisdicción. En efecto, la controversia que aquí se analiza se suscitó entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá -autoridad que orgánicamente hace parte de la jurisdicción ordinaria- y la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad de la rama ejecutiva que, si bien no hace parte de la estructura orgánica de la jurisdicción ordinaria, lo cierto es que sí desempeña funciones jurisdiccionales propias de ella.

 

26.             En su lugar, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, por ser el superior jerárquico de las autoridades involucradas, es la llamada a dirimir el conflicto sub examine, según lo precisado en la sentencia C-119 de 2008 y lo previsto en el inciso 5º del artículo 139 del CGP.

 

27.             Por consiguiente, la Sala Plena se declarará inhibida para decidir este asunto y ordenará el envío del expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, para que resuelva el conflicto de competencia entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud y para que comunique esta decisión a los interesados.

 

28.             Por último, y para efectos de dar claridad a la ponencia, la Sala Plena advierte que, en el caso bajo estudio, en algún momento, se suscitó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, el cual, fue resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura mediante auto del 02 de octubre de 2019.

 

29.             Sobre el particular, no se encuentran satisfechas las condiciones para que opere el fenómeno de la cosa juzgada comoquiera que: (i) no hay identidad de partes, pues el conflicto que ahora ocupa la atención de esta corporación se suscitó entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud y; (ii) no hay identidad de causa, dado que las razones que fundamentan el conflicto de competencia difieren a las expuestas en el conflicto resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura mediante auto del 02 de octubre de 2019.

 

30.             Por lo demás, la Corte encuentra que la Superintendencia Nacional de Salud tardó más de cuatro (4) años en remitir el expediente contentivo del conflicto de competencia entre jurisdicciones a esta corporación, con lo cual, obstaculizó el trámite respectivo. Por esta razón, se le advertirá a la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud que, en lo sucesivo, remita a la autoridad competente y en tiempo oportuno los conflictos de competencia que declare.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: Declararse INHIBIDA para pronunciarse frente al asunto de la referencia, según lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

 

Segundo: ADVERTIR a la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud que, cuando declare la existencia de un conflicto de competencia, deberá remitir el expediente a la autoridad competente para su resolución en forma célere.

 

Tercero: REMITIR el expediente CJU-5727 al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, para lo de su competencia y para que comunique esta decisión a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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