Sentencia A. 1336/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1336/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias alrededor de contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por transferencia de recursos del Estado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1336 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6863

 

Asunto: conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado 010 Civil Municipal de la misma ciudad

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241.11[1] de la Constitución Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I.    ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones.

Hernán Humberto Giraldo Rojas, a través de apoderada judicial, interpuso una acción de controversias contractuales  contra  la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Manizales S.A.S. (en adelante, ERUM S.A.S.), la Fiduciaria La Previsora S.A. (en adelante, la Fiduprevisora S.A.) y el Patrimonio Autónomo Macroproyecto San José Manizales PA-MATRIZ (en adelante, PA- MATRIZ), con el fin de que: (i) se declare que el demandante sufrió una lesión enorme como consecuencia de la celebración del contrato de compraventa; (ii) se reajuste el precio del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria número 100-25355; y (iii) se realice el pago de las sumas correspondientes a la reparación integral e indemnización de perjuicios causados, como consecuencia del desequilibrio contractual que le generó una lesión enorme en el contrato de compraventa.

 

2. Dentro de los fundamentos fácticos de la demanda se indicó que, el 3 de diciembre de 2009, la Empresa ERUM S.A.S., celebró un contrato de fiducia mercantil irrevocable de recaudo, administración, garantía y pagos para el manejo de recursos con Fiduprevisora S.A., de conformidad con la Resolución No 1453 de 2009 emanada del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el artículo 82 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 36 de la Ley 388 de 1997.

 

3. En virtud del contrato de fiducia mercantil señalado anteriormente, se constituyó el Patrimonio Autónomo PA-MATRIZ, del cual es vocera la Fiduprevisora.

 

4. Posteriormente, en concordancia con las leyes y la resolución por medio de las cuales se adoptó el Macroproyecto de Interés Social Nacional para el Centro Occidente de Colombia, la Fiduprevisora celebró un contrato de consultoría con la empresa ERUM S.A.S., con el fin de que se desarrollara la gerencia integral para el desarrollo del proyecto PA-MATRIZ, “consistente en supervisar, dirigir, coordinar y ejecutar las actividades técnicas, administrativas, financieras, legales y de gestión predial para el proyecto de Par Vial Avenida Colón – Zona Mixta”[2].

 

5. Como consecuencia de la adopción y ejecución del Macroproyecto de Interés Social Nacional aludido, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio expidió diversas resoluciones, a través de las cuales identificó los inmuebles que se encuentran ubicados dentro del área donde se planea construir el proyecto.

 

6. Debido a que entre esos inmuebles se encuentra el de propiedad de Hernán Humberto Giraldo Rojas, el 12 de septiembre de 2019 la empresa ERUM S.A.S. expidió la Resolución No. 169-2019, a través de la cual le presentó una oferta de compra por el procedimiento de expropiación por la vía administrativa al demandante y lo notificó de la declaratoria de utilidad pública correspondiente a la adquisición de su inmueble. 

 

7. La apoderada del accionante afirmó que el valor de la oferta de compra fue de $92.548.800,00, lo cual correspondía al 50% del valor en el que fue avaluado el inmueble, esto es la suma de $182.169.200,00. Supuestamente, en virtud de la presión que sintió el propietario por la expropiación administrativa y por miedo a que lo desalojaran, decidió aceptar la oferta que le había hecho la empresa ERUM S.A.S., por lo que celebró un contrato de compraventa con la Fiduprevisora como vocera del patrimonio autónomo, tal y como consta en la Escritura Pública No. 539 del 16 de marzo de 2020. No obstante, resaltó que dicho contrato de compraventa se celebró en virtud del contrato de consultoría No. 14775-001-2015.

 

8. Con posterioridad, el accionante se enteró que los inmuebles aledaños al de él habían sido vendidos por precios muy superiores a lo que el recibió, motivo por el cual decidió contratar a una empresa que avaluara nuevamente el inmueble. El 31 de diciembre de 2021, el inmueble fue avaluado por la suma de $420.199.109,00, por lo que el demandante pudo concluir que solamente le habían pagado el 44.04% del valor comercial del inmueble, generándole una lesión enorme y perjuicios materiales.  

 

9. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 8 de julio de 2022, el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Manizales decidió admitir la demanda y dispuso la notificación del auto a la empresa ERUM S.A.S., a la Fiduprevisora y a PA-MATRIZ. Mediante auto del 6 de mayo de 2025[3], el juez declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los juzgados civiles municipales de Manizales. El juzgado fundamentó su decisión en que al ser la Fiduprevisora una entidad financiera de naturaleza pública y al estar vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 105 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de “los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades”.

 

10. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Mediante auto del 20 de junio de 2025[4], el Juzgado 010 Civil Municipal de Manizales declaró su falta de competencia para conocer el proceso y ordenó que el expediente se remitiera a la Corte Constitucional. El juez estimó que la competencia para conocer el caso radica en el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Manizales ya que, conforme lo establecido en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de aquellas “controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”, toda vez que la Fiduprevisora no celebró el contrato de compraventa a nombre propio, sino como vocera del PA-MATRIZ y que la empresa ERUM S.A.S., cuya naturaleza jurídica es la de una entidad comercial e industrial del Estado, también fue demandada. 

 

11. Remisión del expediente a la Corte Constitucional. El asunto fue remitido a esta Corporación el 27 de junio de 2025. El expediente fue repartido al magistrado ponente el 22 de julio de 2025 y remitido a ese despacho el 23 de julio del mismo año para su conocimiento y respectivo trámite.

 

 

 

 

 

II.     CONSIDERACIONES

 

1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto entre jurisdicciones

 

12. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

Tabla 1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto entre jurisdicciones

 

2. Competencia para conocer de procesos relativos a contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos mayoritariamente con recursos públicos. Reiteración del Auto 020 de 2024 de la Corte Constitucional  

 

13. En el Auto 020 de 2024, esta Corporación dirimió un conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 007 Civil del Circuito de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, originado en una demanda verbal presentada por la Fiduciaria Colpatria S.A., como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo FC-PAD-FISCALÍA CÚCUTA, en contra de INGECOOL S.A.S. y ZURICH COLOMBIA SEGUROS S.A. El propósito de dicha demanda era que se declarara el incumplimiento del contrato No. 002/2018 y se les ordenara a las demandadas el pago de la cláusula penal, los intereses moratorios, las costas y las agencias en derecho.

 

14.  En ese caso, la Corte Constitucional señaló que, de conformidad con lo establecido en el artículo 104.2 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública”. Además, indicó que, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo del mismo artículo, “se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

 

15. Además, expuso que existen dos posiciones respecto de la competencia para conocer de “las controversias en las que se demanda a sociedades fiduciarias, en calidad de voceras y administradoras de patrimonios autónomos”[5]. La primera postura consiste en que dichas controversias deben ser asignadas a la jurisdicción ordinaria, en virtud de la naturaleza jurídica de las fiduciarias como entidades financieras. La segunda posición está orientada a que dichas controversias deben ser resueltas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de la naturaleza del patrimonio autónomo.

 

16. Debido a la existencia de las posturas señaladas anteriormente, la Sala Plena decidió unificar el criterio y acoger la segunda posición, toda vez que esta atiende a diversas sentencias del Consejo de Estado en las que se reconoce que “los recursos de origen público que reposan en patrimonios autónomos y que están destinados a finalidades públicas, no se modifican por el hecho de que hayan sido transferidos a un patrimonio autónomo”[6]. Además, indicó que el Consejo de Estado ha sido enfático en que los patrimonios autónomos pueden participar como sujetos procesales.

 

17. Por otro lado, afirmó que la segunda posición también encuentra sustento en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, el cual plantea la definición de entidad pública, dentro de la cual se encuentran inmersos los patrimonios autónomos constituidos en su mayoría por recursos públicos.

 

18. Ahora bien, como consecuencia de lo expuesto anteriormente, la Sala dirimió el conflicto aplicando la siguiente regla de decisión: “De conformidad con el numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería. Esto, en atención a que los patrimonios autónomos son la parte del proceso que tiene relación con las obligaciones contractuales objeto de discusión”[7].

 

3. Caso concreto

 

19. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscitó el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones:

 

20. En virtud de la Resolución No. 1453 de 2009 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el artículo 82 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 36 de la Ley 388 de 1997, el 03 de diciembre de 2009, la empresa ERUM S.A.S. celebró un Contrato de Fiducia Mercantil Irrevocable de Recaudo, Administración, Garantía y Pagos para el manejo de los recursos con la Fiduprevisora, en virtud del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo Macroproyecto San José Manizales PA-MATRIZ[8].

 

21. Posteriormente, la empresa ERUM S.A.S. celebró el contrato de consultoría No. 14775-001-2015 con la Fiduprevisora, actuando esta última como vocera del PA-MATRIZ. Cabe resaltar que dicho contrato tenía como objeto llevar a cabo la gerencia integral para el desarrollo del proyecto Par Vial Avenida Colón – Zona Mixta, consistente en coordinar, dirigir y ejecutar las actividades técnicas, administrativas, financieras, legales y de gestión predial del proyecto.

 

22. En ese sentido, y en virtud de que el Macroproyecto se iba a realizar en la zona donde se encuentra el bien inmueble del accionante, a través de la figura de la expropiación administrativa ERUM S.A.S. le hizo al accionante una oferta de compra y, posteriormente, se celebró el contrato de compraventa entre el demandante y la Fiduprevisora actuando como vocera del PA-MATRIZ.

 

23. De conformidad con lo establecido en el inciso 1.° del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 y el inciso 10.° del artículo 152 del CPACA, los tribunales administrativos son los competentes para conocer de los asuntos que se promuevan en contra de los actos de expropiación por vía administrativa. Por lo tanto, es dable afirmar que la competencia para conocer de dichos asuntos recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

24. Teniendo en cuenta lo anterior y que la controversia en el caso concreto surgió en el marco de una expropiación administrativa, debido a la presunta lesión enorme en la que se incurrió en el contrato de compraventa del bien inmueble del accionante, no cabe duda de que el conocimiento del proceso le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, con base en el criterio orgánico y a que en el proceso participa un patrimonio autónomo, se aplicará la regla de decisión del Auto 020 de 2024 por las siguientes razones:

 

25. ERUM S.A.S. es una empresa industrial y comercial del Estado[9], cuyos recursos son mayoritariamente de naturaleza pública, ya que, de acuerdo con el certificado de existencia y representación legal[10] de la empresa, la mayoría de sus recursos provienen de INFIMANIZALES, cuya naturaleza jurídica es la de un “establecimiento público del Orden Municipal, adscrito a la Alcaldía de Manizales, con personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y patrimonio propio e independiente”[11].

 

26. Además, es de resaltar que, en el presente caso, pese a que la controversia gira en torno a la lesión enorme que se le causó al demandante con la celebración del contrato de compraventa, este se celebró en el marco de la ejecución de un macroproyecto de interés público denominado Macroproyecto de Interés Social Nacional para el Centro Occidente de Colombia, “San José del Municipio de Manizales”.  

 

27. En concordancia con lo anterior, y teniendo en cuenta que la mayoría de los recursos del PA-MATRIZ provenían de la empresa ERUM S.A.S, es dable concluir que la mayor parte de los recursos que integran el PA-MATRIZ son de naturaleza pública y, por ende, resulta aplicable la regla de decisión consignada en el Auto 020 de 2024 en el presente caso.

 

28. Regla de decisión. Reiteración del Auto 020 de 2024: “De conformidad con el numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería. Esto, en atención a que los patrimonios autónomos son la parte del proceso que tiene relación con las obligaciones contractuales objeto de discusión”.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado 010 Civil Municipal de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer el medio de control de controversias contractuales instaurado por Hernán Humberto Giraldo Rojas en contra de la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Manizales S.A.S., la Fiduciaria la Previsora S.A. y el Patrimonio Autónomo Macroproyecto San José Manizales PA-MATRIZ.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6863 al Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Manizales para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado 010 Civil Municipal de Manizales y a los interesados en este trámite.

 

 

 

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---