Sentencia A. 133/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-133/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 133 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6173.

                         

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 025 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 012 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda de Bogotá.

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar.

 

 

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  Hechos[1]. El 15 de marzo de 2023, a través de apoderada judicial, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP) interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), y vinculó como litisconsorte necesario a Mauricio Cardoso Corchuelo, por haber expedido la Resolución SUB-15682 del 20 de enero de 2023, por la cual se reconoció la pensión de vejez del señor Mauricio Cardoso Corchuelo y se le asignó una cuota parte pensional a FONCEP. Por lo expuesto, la demandante pretende que: (i) se declare parcialmente nulo el artículo primero de la Resolución SUB-15682 del 20 de enero de 2023; (ii) se le ordene a Colpensiones expedir un nuevo acto administrativo que exprese y acate la nulidad del artículo primero de la parte resolutiva del acto cuestionado, con el objetivo de que se establezca un porcentaje correcto para la cuota parte pensional a cargo del FONCEP, y no el asignado por Colpensiones; (iii) se ordene el reintegro de las sumas de dinero que, a título de recobro de las cuotas asignadas, hubiera recaudado Colpensiones del FONCEP; (iv) se condene a la demandada a que indexe las sumas de valor de las cuotas partes pensionales cobradas a FONCEP; y (v) se condene a Colpensiones al pago de costas. A continuación, se resumen los hechos que fundamentan el proceso.

 

2.                  Mediante oficio del 19 de diciembre de 2022, Colpensiones consultó al FONCEP sobre un proyecto de resolución a través del cual se le reconocería la pensión de vejez a Mauricio Cardoso Corchuelo y le asignaría al FONCEP una cuota parte pensional. En la Resolución del 22 de diciembre de 2022, FONCEP objetó la cuota parte pensional a la que hizo alusión Colpensiones en su proyecto de resolución. Según el escrito, dicho acto administrativo fue debidamente notificado a Colpensiones[2].

 

3.                  A pesar de la Resolución expedida por FONCEP, el 20 de enero de 2023, Colpensiones expidió la Resolución SUB-15682, mediante la cual reconoció la pensión de vejez de Mauricio Cardoso Corchuelo y le asignó una cuota parte pensional, sin antes haber resuelto oportunamente la objeción incoada por FONCEP. Por lo expuesto, el FONCEP interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho contra Colpensiones.

 

4.                  El Juzgado 012 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, declaró la falta de competencia[3]. A través de Auto del 24 de mayo de 2023, la autoridad judicial declaró la falta de competencia para conocer el proceso. Para justificar su postura, indicó que, conforme los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), así como la sentencia del 28 de marzo de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, cualquier controversia originada directa o indirectamente en un contrato de trabajo no es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Así, al haber revisado el historial laboral del señor Mauricio Cardoso Corchuelo, concluyó que sus cotizaciones fueron hechas como empleado de empresas privadas. En consecuencia, señaló que el asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

 

5.                  El Juzgado 025 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C., declaró la falta de competencia[4]. Por medio de Auto del 29 de julio de 2024, esta autoridad judicial señaló que, por virtud del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), el objeto litigioso no era de su competencia, por cuanto el supuesto de hecho no se enmarca en ninguna de las funciones previstas en dicha norma. Seguidamente, planteó conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional.

 

6.                  El 4 de diciembre de 2024, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[5]. Mediante sesión virtual del 21 de enero de 2025 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 23 de enero siguiente[6].

 

II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

2.                 Competencia

 

7.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

3.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

8.                  Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8]. En el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[9]. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia, existe una causa judicial vigente sobre la cual rechazaron su jurisdicción, y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[10].

 

 

4.                 La competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral para conocer de demandas por el reconocimiento de pensión de vejez y de la asignación de una cuota parte a una entidad pública

 

9.                  El numeral 4 del artículo 104 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será la competente para conocer de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

 

10.             A su turno, el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, establece que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral será competente para conocer de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

 

11.             Conforme lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la pensión, determina la jurisdicción competente para conocer un proceso relativo a la seguridad social[11]. En consecuencia, si al momento de causar la pensión el demandante tuvo la calidad de empleado público y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que le aplica, la competencia para conocer del proceso será de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De otro lado, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral será competente para conocer las siguientes dos situaciones. La primera es aquella en la cual la pensión de un trabajador oficial es administrada por una entidad pública[12]; y la segunda[13] se refiere a los casos en que el litigio versa sobre la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social que no correspondan a otra autoridad[14].

 

12.              Ahora bien, respecto a la naturaleza de las cuotas partes pensionales[15], el sistema de seguridad social en Colombia permite que, conforme el tiempo laborado en diferentes entidades, sea posible acumular dichos periodos para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación, y así establecer una obligación correlativa de cada entidad de contribuir de forma proporcional al pago de las mesadas respectivas.

 

13.             Sobre lo expuesto, los artículos 17 y 18 de la Ley 6 de 1945 dispusieron la creación de la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, como la entidad a cargo del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los empleados, entre ellas, de la pensión de jubilación. Más tarde, a través del Decreto 2921 de 1948 se estableció que la Caja de Previsión Social que recibiera la solicitud de pago de una pensión compartida, elaboraría el proyecto de resolución y lo pondría en conocimiento de estas para que plantearan sus objeciones.

 

14.             En vigencia de la Ley 100 de 1993 y en coherencia con el Decreto 2709 de 1994 se determinó que “[t]odas las entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para obtener esta pensión, tiene la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente”[16]. A su turno, el artículo 11 del Decreto anotado dispone en su artículo 11 que:

 

Para el efecto de las cuotas partes a cargo de las demás entidades de previsión, la entidad pagadora notificará el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán del término de quince (15) días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual, si no se ha recibido respuesta, se entenderá aceptada y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión.

 

15.             En suma, las cuotas partes son una obligación correlativa de entidades concurrentes que deben proceder al pago completo y oportuno de sus cuotas en la proporción que les fue asignada, con el fin de garantizar la prestación de servicios propios de la seguridad social de la persona titular del derecho causado[17]. Igualmente, como lo resaltó la Sentencia C-895 de 2009, “es claro que los recursos destinados a la seguridad social, ya sea que provengan de aportes directos de los empleadores, de los trabajadores, del Estado o de cualquier otro actor del sistema, tienen necesariamente destinación específica.” En efecto, la destinación específica es, en estricto sentido, garantizar las obligaciones propias de la seguridad social[18]. Así, la asignación de cuota a parte a cargo de una entidad no versa sobre una mera cuestión económica, sino que se trata de la forma como la cotización y aportes al Sistema General de Seguridad Social se reflejan en el porcentaje a cargo de una determinada entidad para cumplir con su obligación de prestar los servicios de la seguridad social[19].

 

16.             A su turno, la misma providencia recordó las sentencias C-1002 de 2004 y C-349 de 2004 para precisar que “no significa que los fondos de la seguridad social deban reinvertirse de manera individual en quien efectuó el aporte, puesto que ‘la destinación específica de los recursos de que se habla debe entenderse de manera global como la necesidad de invertirlos nuevamente en el sistema, en beneficio de todos aquellos que se favorecen de él.”

 

17.             Aunado a lo expuesto, la Sala Plena determinó en la Sentencia C-895 de 2009 que:

 

Es importante advertir que en la regulación de las cuotas partes el deber de reconocimiento y pago de las mesadas siempre se ha asignado a la última entidad o caja a la que se encontraba vinculado el trabajador cuando ocurrió su retiro (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo), quien a su vez debe hacer el recobro a prorrata a las demás entidades obligadas. Además, siempre ha sido claro que bajo ninguna circunstancia el pensionado puede asumir las consecuencias que se derivan de la falta de pago o recobro de las precitadas cuotas.

 

18.             Conforme lo expuesto, las objeciones que se presenten contra los actos administrativos que asignen una cuota parte a cargo de una entidad, tienen un vínculo directo con la prestación efectiva de servicios de la seguridad social y de la ejecución de obligaciones a cargo del Sistema General de Seguridad Social, toda vez que lo que se debate al formular una objeción de esta naturaleza es determinar si la entidad que interpuso dicha desavenencia deberá hacerse cargo o no de una obligación de pago en favor de una persona a quien se le reconoció una pensión. En consecuencia, este tipo de controversias tienen su núcleo en la forma como las entidades responsables de las cuotas partes deben pagar sus porcentajes de mesadas pensionales, con base en los aportes y cotizaciones hechas para garantizar la prestación efectiva del derecho de pensión al titular. Esto, a su vez, implica que este tipo de conflictos se suscitan, no con ocasión del reconocimiento del derecho de pensión, sino con ocasión de los desacuerdos en torno a la distribución del porcentaje sobre el pago de dicha pensión. En todo caso, tal como lo afirmó la Sentencia C-895 de 2009, dichos desacuerdos sobre la asignación de las cuotas parte no deberán afectar, de ninguna manera, el derecho reconocido a la persona titular.

 

19.             Ahora bien, mediante el Auto 1185 de 2022 la Sala Plena recordó el Auto 447 de 2021 mediante el cual la Corporación dirimió un conflicto entre jurisdicciones suscitado con ocasión de un medio de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por una EPS contra Colpensiones, con el objetivo de que el extremo pasivo realizara una devolución de aportes realizados al subsistema de seguridad social en salud, deducidos de las mesadas de una ciudadana pensionada. En dicha oportunidad, la Corte Constitucional determinó que, dado que el fondo de la controversia no versaba directamente sobre la prestación de servicios de seguridad social ni respecto de la ejecución de dichas obligaciones, el asunto no era competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Ello, por cuanto lo que se debatía era la validez de un acto administrativo conforme los artículos 104, 138 y 155 del CPACA, razón por la cual el proceso fue remitido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo expuesto, es fundamental comprender la naturaleza y el fondo del objeto litigioso para determinar, en ese mismo sentido, cuál sería preliminarmente la jurisdicción competente para resolver de fondo la causa judicial.

 

20.             Conforme lo anterior, los elementos para determinar la competencia para conocer de una demanda formulada contra una entidad pública que expidió un acto administrativo mediante el cual se reconoció la pensión en favor de un ciudadano y se asignó una cuota parte a una determinada entidad, deberá seguir las siguientes consideraciones: (i) cuando el ciudadano hubiere sido un empleado público al momento de causar la pensión y cuyo fondo administrador sea una entidad pública, la competencia será de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; (ii) cuando el titular del derecho haya sido un trabajador oficial al momento de causar la pensión y su administradora sea de naturaleza pública, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral será la competente para conocer el proceso; y (iii) cuando el litigio involucre un trabajador del sector privado al momento de causar la pensión, independientemente de la naturaleza de pública o privada de la administradora, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral será la competente para conocer el proceso.

 

21.             Regla de decisión. La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral es la competente para resolver las demandas promovidas contra una entidad pública que hubiese expedido un acto administrativo mediante el cual asignó una cuota parte en favor de la demandante y reconoció la pensión de quien, al momento de causar el derecho, (i) fuere un trabajador independiente o privado, con independencia de la naturaleza de la administradora de pensiones o (ii) fuere un trabajador oficial cuya administradora de pensiones sea una entidad pública.

 

 

5.                 Caso concreto

 

22.             En virtud de las consideraciones anteriores, la Sala Plena determina que la competencia para conocer y resolver el medio de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el FONCEP contra Colpensiones es de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Lo expuesto, en consideración a las siguientes razones.

 

23.             Primero, la pretensión principal del demandante es declarar la nulidad parcial de un acto administrativo expedido por Colpensiones mediante el cual se reconoció la pensión de vejez del señor Mauricio Cardoso Corchuelo, se asignó una cuota parte a cargo del FONCEP para el pago de la respectiva pensión y se “desestimó la objeción oportunamente incoada por el FONCEP, en clara contravención y desconocimiento de la legislación vigente sobre la pensión por aportes.”[20] Como se desarrolló en párrafos anteriores, la asignación de cuotas partes supone adquirir la obligación de participar en la prestación efectiva de los servicios propios de la seguridad social, tal como, por ejemplo, el pago de la respectiva mesada pensional de forma concurrente con otra entidad administradora. Así, al observar que el objeto litigioso versa sobre la prestación de servicios de seguridad social, y no sobre la mera validez de un acto administrativo[21], en principio se sugiere la remisión del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.

 

24.             Sobre este último punto, conforme las consideraciones desarrolladas en el FJ 18 de este Auto, en el caso que actualmente resuelve la Sala la causa judicial versa sobre la desavenencia del FONCEP relativa a estar obligado a prestar servicios de seguridad social bajo un porcentaje establecido por Colpensiones, y no a la mera validez de un acto administrativo. Por lo expuesto, el asunto no es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

25.             Segundo, el FONCEP no objetó en ningún momento el reconocimiento del derecho por parte del titular, sino el porcentaje que le corresponde en materia de cuota parte respecto de la mesada pensional. Como se explicó en la parte motiva de este Auto, la impugnación sobre la asignación de un determinado porcentaje para el pago de una mesada pensional no resulta ser un debate meramente económico. Por el contrario, al ser un asunto que involucra de forma directa cómo los aportes y cotizaciones hechas, se reflejan a través de una cuota parte a cargo de una entidad en la mesada pensional que materializa el derecho pensional, este asunto, ineludiblemente, se enmarca en los asuntos relativos a la seguridad social.

 

26.             Tercero, al observar el historial laboral del señor Cardoso Corchuelo aportada al expediente, la Sala concluye que, al momento de causar la pensión, este era un cotizante independiente, razón por la cual se descarta la remisión del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al no tratarse de un empleado púbico cuya entidad administradora de pensiones fuera una entidad pública.

 

27.             Por último, la Sala llama la atención sobre el hecho de que, de ninguna manera, la objeción formulada por el FONCEP contra la asignación de porcentaje de cuota parte que Colpensiones dispuso a su cargo, supone que el titular del derecho deba asumir las consecuencias derivadas del desacuerdo entre las entidades a cargo de prestar la obligación que satisface el derecho reconocido. Esto, en tanto que es la última entidad a la que se encontraba vinculado el señor Cardoso la que debe asumir el respectivo pago de las mesadas pensionales, con independencia de las desavenencias que se presenten por parte del FONCEP en torno al porcentaje que le corresponde pagar[22]. Así, el titular deberá percibir la materialización del derecho reconocido, sin perjuicio de que la administradora que reconoció y está en la obligación de pagar las mesadas, inicie un proceso de recobro contra la otra entidad obligada que hubiere dejado de pagar el porcentaje que le fue asignado como cuota parte.

 

28.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6173 al Juzgado 025 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C. Santander, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 025 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C., y el Juzgado 012 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 025 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C., es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6173 al Juzgado 025 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C., para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---