Sentencia A. 1329/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1329/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Auto 1329 de 2025

Referencia: expediente CJU-6845

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Cúcuta y el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Ocaña.

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el siguiente

AUTO

I.        ANTECEDENTES

 

1.       Causa judicial. Inversiones Tecnomédica de Colombia S.A.S., a través de apoderado, interpuso demanda ejecutiva de mayor cuantía contra la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña[1]. La demandante pretende que se libre mandamiento de pago por la suma de $581.612.392, correspondiente al capital contenido en las facturas de venta No. FE 4305[2], FE 4306[3] y FE 4307[4], junto con los respectivos intereses moratorios liquidados a la tasa máxima autorizada por la Superintendencia Financiera. Además, la sociedad solicita se condene en costas, gastos y agencias en derecho a la ESE demandada.

 

2.       Como sustento de las pretensiones, Inversiones Tecnomédica de Colombia S.A.S., afirmó que, antes y durante la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social a raíz de la pandemia originada por el COVID 19, la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña solicitó el suministro de elementos farmacéuticos, médicos, quirúrgicos y equipos a Inversiones Tecnomédica de Colombia S.A.S., entre enero y octubre de 2020[5]. En ese sentido, Inversiones Tecnomédica de Colombia S.A.S., suministró a la  ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña los insumos requeridos por el área de farmacia.

 

3.       Luego, mediante Resolución No. 12773 de 9 de noviembre de 2020, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó tomar posesión de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzada de la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña.

 

4.       El 20 de noviembre de 2020, Inversiones Tecnomédica de Colombia, mediante petición, solicitó el pago de lo adeudado, que ascendía a la suma de $581.612.392, lo cual no fue resuelto por las directivas de la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña. Adicionalmente, el agente interventor delegado por la Superintendencia Nacional de Salud certificó el valor adeudado a la demandante y ordenó la expedición de las respectivas facturas para proceder al pago, ya que los elementos médicos y quirúrgicos no fueron suministrados en virtud de un contrato de compraventa formal, sino por orden de compra por parte de la ESE.

 

5.       El 12 de mayo de 2021, Inversiones Tecnomédica de Colombia S.A.S., emitió las facturas de venta No. FE 4305, FE 4306 y FE 4307, las cuales fueron radicadas el 13 de mayo de 2021 y recibidas por la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña el 18 de mayo siguiente. Dentro de los 3 días siguientes a la radicación de las facturas, la ESE no rechazó ni manifestó la no aceptación de las facturas, por lo cual quedaron en firme.

 

6.       El 30 de junio de 2021, la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña certificó el valor adeudado a Inversiones Tecnomédica de Colombia S.A.S. A la fecha de presentación de la demanda, la ESE no había cumplido con el pago de la cuantía adeudada. 

 

7.       Actuaciones surtidas en la jurisdicción ordinaria civil. El asunto correspondió al Juzgado 002 Civil del Circuito de Ocaña. Mediante auto del 19 de mayo de 2023[6], libró mandamiento de pago. Luego profirió sentencia anticipada el 19 de marzo de 2024[7] en la que se abstuvo de seguir adelante con la ejecución en contra de la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña, dado que las facturas de venta allegadas no cumplían con la normativa especial que establece el sistema de contratación de la ESE[8]. Posteriormente, en auto del 2 de abril de 2024[9], concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de Inversiones Tecnomédica de Colombia S.A.S.

 

8.       Manifestación de falta de competencia de la jurisdicción ordinaria civil. El conocimiento del recurso de apelación interpuesto por Inversiones Tecnomédica de Colombia S.A.S, correspondió a la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Cúcuta. Mediante auto del 22 de mayo de 2024[10], admitió el recurso de alzada, y posteriormente, a través de providencia del 11 de abril de 2025[11], decretó la nulidad de la sentencia anticipada proferida el 19 de marzo de 2024 por el Juzgado 002 Civil del Circuito de Ocaña, y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Ocaña.

 

9.       El Tribunal Superior de Cúcuta señaló que la causa judicial no podía ser dirimida de fondo porque las prestaciones ejecutadas se derivan de una relación contractual celebrada de manera verbal con la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Además, recordó el contenido del artículo 195 de la Ley 100 de 1993, que estable el régimen jurídico aplicable a las ESE. Afirmó que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han reconocido que, independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos en los que es parte una entidad pública son, por definición, contratos estatales; e hizo mención a los autos 917 de 2021, 1051 de 2021 y 409 de 2022 de esta Corporación, en los cuales se asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer demandas ejecutivas interpuestas contra una ESE por el no pago de facturas derivadas de contratos de prestación de servicios y de un contrato verbal de suministro.

 

10.   Manifestación de falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Efectuado el reparto entre los juzgados administrativos del circuito de Ocaña, el asunto le correspondió al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de esa ciudad. A través del auto del 18 de junio de 2025[12] declaró la falta de competencia para conocer el asunto y remitió el expediente a la Corte Constitucional. El despacho sostuvo que no tiene jurisdicción para tramitar la acción ejecutiva presentada por Inversiones Tecnomédica de Colombia S.A.S., teniendo en cuenta que el título ejecutivo son unas facturas de venta, proferidas por el ejecutante en el marco de una relación comercial, en la que no media contrato estatal. Para justificar su decisión, se refirió al contenido de los artículos 104 y 297 del CPACA y las reglas de decisión adoptadas por la Corte Constitucional en los autos 403 de 2021, 1027 de 2021, 553 de 2022, 1508 de 2023, 1653 de 2024 y 634 de 2025, los cuales, a su parecer, evidencian una sólida línea jurisprudencial, aplicable cuando los títulos valores fueron expedidos de manera autónoma.

 

11.   Trámite ante la Corte Constitucional. El 27 de junio de 2025, el expediente fue remitido a esta Corporación[13]. En sesión virtual del 22 de julio de 2025, el asunto fue repartido a la magistrada ponente, y el día 23 del mismo mes y año[14], el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[15].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.       Competencia.

12.   La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto legislativo 02 de 2025.

2.       En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

13.   Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16]. De manera reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Tabla única. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones

 

14.   En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos tal y como se expone a continuación:

 

(i)     Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Cúcuta que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, y el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Ocaña que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

(ii)   Presupuesto objetivo: el conflicto versa sobre el conocimiento de una demanda ejecutiva de mayor cuantía interpuesta por Inversiones Tecnomédica de Colombia S.A.S., contra la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña, en la que se solicita se libre mandamiento de pago por el capital contenido en las facturas de venta No. FE 4305, FE 4306 y FE 4307.

 

(iii) Presupuesto normativo: ambas autoridades enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal y jurisprudencial, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Sala Civil Familia el Tribunal Superior de Cúcuta citó los artículos 195 de la Ley 100 de 1993 y 104.6 del CPACA, así como los autos 917 de 2021, 1051 de 2021 y 409 de 2022 de la Corte Constitucional; y el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Ocaña justificó su decisión en los artículos 104 y 297 del CPACA y los autos 403 de 2021, 1027 de 2021, 553 de 2022, 1508 de 2023, 1653 de 2024 y 634 de 2025 de la Corte Constitucional.

 

3.       Reglas jurisprudenciales vigentes para asignar la competencia de procesos ejecutivos de facturas derivadas del suministro de insumos médicos a entidades públicas

 

15.   Según lo dispuesto por los artículos 104 y 297 del CPACA y el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP), la Corte Constitucional ha distinguido por lo menos tres escenarios en el trámite de procesos ejecutivos contra entidades públicas cuando se pretende el cobro de insumos médicos, a saber: (i) cuando hay certeza de que el título valor se deriva de un contrato estatal; (ii) cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal; y (iii) cuando hay certeza de la inexistencia de un contrato estatal que origina el título valor.

16.   La primera situación debe resolverse teniendo en cuenta la regla del Auto 403 de 2021 según la cual “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”[20].

17.   Por su parte, en el escenario en el que no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal, la Corte ha desarrollado dos reglas de decisión, dependiendo de si la demandada está o no sujeta al Estatuto General de la Contratación Pública. En ambos casos el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, aunque por motivaciones diferentes. Así, cuando la entidad demandada está sujeta al Estatuto General de la Contratación Pública la competencia corresponde a los jueces administrativos dado que la controversia podría involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo y repercutir en recursos del Estado que tienen una protección especial del ordenamiento jurídico, como se advirtió en el Auto 553 de 2022[21]. Por otra parte, cuando no hay sujeción al mencionado Estatuto, como ocurre con las ESE, se debe seguir lo dispuesto en el Auto 232 de 2023[22], porque (i) la demanda podría involucrar actos de una entidad pública, cuyo análisis requiere de la experticia del juez natural, (ii) la parte ejecutante y ejecutada son las mismas que aparecen en las facturas de venta, y (iii) las pretensiones podrían repercutir en recursos estatales.

18.   Dicho lo anterior, resulta relevante mencionar que en el Auto 2728 de 2023, en el que se reiteró la regla del Auto 232 de 2023, la Sala Plena aclaró que los casos en los que se asigna la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo son diferentes a otros en los que se ha atribuido la competencia a la Jurisdicción Ordinaria Laboral porque los primeros se tratan de suministros de insumos médicos, lo cual no corresponde de manera directa a la prestación de servicios de salud, mientras que en los segundos se pretende el cobro de prestaciones de servicios de salud.

19.   Por último, respecto del tercer escenario también existen dos reglas de decisión. La primera se encuentra en el Auto 1027 de 2021, en el cual, en virtud del artículo 15 del CGP y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, se estableció que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será competente para conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título. La segunda se fijó en el Auto 1508 de 2023 y señala que “en los términos del artículo 15 del CGP, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una demanda ejecutiva interpuesta en contra de una ESE, cuando se pretende el cobro de unas obligaciones contenidas en unas facturas cambiarias que no se encuentran relacionadas con un contrato estatal suscrito entre las partes”.

 

4.       Caso concreto

 

20.   Inversiones Tecnomédica de Colombia S.A.S., pretende que se libre mandamiento de pago a su favor y en contra de la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña, por la suma de $581.612.392, más los intereses moratorios correspondientes, correspondiente al capital contenido en las facturas de venta No. FE 4305, FE 4306 y FE 4307, generadas por el suministro de insumos médicos por parte de la demandante a la ESE, en atención a los requerimientos de la química farmacéutica encarga de la farmacia del Hospital.

 

21.   En el expediente no reposa información suficiente que le permita a la Sala Plena concluir si las facturas de venta presentadas por la sociedad demandante como título ejecutivo se derivan o no de un contrato estatal suscrito con la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña o de otro tipo de actuación administrativa.

 

22.   Lo anterior porque, de acuerdo con la demanda, (i) no es claro si el inicio del suministro de los insumos médicos se debió a una disposición legal o a un acuerdo entre las partes, ya que se indicó que su entrega se dio en atención a las directrices dadas a los Hospitales y personal del talento humano en salud, sin mayor prueba o identificación de algún acto administrativo y (ii) las facturas se elaboraron en atención a un requerimiento del agente interventor de la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña, lo cual no se encuentra soportado en los anexos de la demanda.

 

23.   Así las cosas, no le es posible a esta Corte afirmar con “total certeza” que efectivamente las facturas no se derivan de un contrato estatal entre las partes. Además, como se indicó en el Auto 232 de 2023, “las consideraciones sobre la existencia o inexistencia de ese contrato por parte del juez del conflicto podrían (i) exceder el propósito de este trámite, que es, únicamente, dirimir el conflicto de jurisdicciones e (ii) invadir la competencia del juez natural de la controversia”[23].

 

24.   Por lo expuesto, la Sala estima que el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de garantizar que sea el juez natural quien se pronuncie sobre la existencia o no de un contrato estatal y, con el objetivo de preservar los principios de la función administrativa que rigen el actuar de las ESE y velar por la salvaguarda de los intereses y recursos públicos que involucran actos, hechos, contratos, omisiones y operaciones de las ESE, como entidades públicas.

 

25.   Por lo anterior, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-6845 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Ocaña para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

5.       Regla de decisión

 

26.   Reitera la regla de decisión del Auto 232 de 2023. “En virtud de lo establecido en la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado (ESE), en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

RESUELVE

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Cúcuta y el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Ocaña, y DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Ocaña es la autoridad competente para dar continuidad a la demanda ejercida por Inversiones Tecnomédica de Colombia S.A.S., en contra de la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6845 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Ocaña para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo a la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Cúcuta.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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