TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1326/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1326 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-5516
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de Bogotá y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado sustanciador:
Antonio José Lizarazo Ocampo
Bogotá D. C., ocho (08) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La apoderada judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante, Colpensiones- presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad en contra de la señora Yolanda Cardozo Mayorga, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP- y SALUD VIDA EPS S.A [1]. La parte demandante pretende que se declare la nulidad de (i) la Resolución N.º 12889 del 30 de octubre de 1992 del Instituto de Seguros Sociales, por medio de la cual se reconoció una pensión de vejez a favor del señor Julio Forero Calderón y, (ii) la Resolución N.º 15176 del 30 de julio de 1999 del Instituto de Seguros Sociales, por medio de la cual se reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Yolanda Cardozo Mayorga en calidad de cónyuge del causante con un porcentaje del 100% de la mesada recibida.
2. Como medida de restablecimiento del derecho, busca que se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social (liquidada), hoy la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP-, asumir el pago de la pensión de la señora Yolanda Cardozo Mayorga y, a esta última reintegrar las mesadas que le habían cancelado, debidamente indexadas, así como los intereses imputables.
2. La abogada indicó que el Instituto de Seguros Sociales le reconoció una pensión de vejez al señor Julio Forero Calderón la Resolución N.º 12889 del 30 de octubre de 1992. Mencionó que, más adelante, Colpensiones adelantó una investigación y determinó que al causante y a la señora Yolanda Cardozo Mayorga, previamente, la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN -CAJANAL- les había reconocido una pensión de vejez y de sobrevivientes, respectivamente, lo cual resulta incompatible con las prestaciones reconocidas y pagadas en su momento por el ISS hoy Colpensiones[2].
3. El expediente fue repartido al Juzgado Cincuenta y siete Administrativo del Circuito de Bogotá. El despacho se pronunció sobre la competencia para instruir la demanda en Auto del 24 de julio del 2020[3]. Declaró falta de jurisdicción para juzgar el asunto y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Estimó que que no es competente para asumir el conocimiento del presente proceso por versar sobre asuntos relativos a la seguridad social de un trabajador privado, razón por la cual, la comprensión de la presente controversia escapa al objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en consecuencia, le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[4]. Lo anterior, por cuanto [e]n reciente providencia proferida por el Consejo de Estado[5], a partir de una interpretación armónica de las reglas de competencia previstas en la justicia laboral ordinaria y en la jurisdicción contencioso administrativa, concluyó que le corresponde a primera de ellas lo relativo a la legalidad del reconocimiento de un derecho derivado de la relación laboral o de la seguridad social, independientemente de la forma en que este se produzca.[6]
4. Añadió la autoridad judicial que, de conformidad con el fallo del Consejo de Estado citado, la competencia para decidir una acción de lesividad no radica exclusivamente en cabeza de la jurisdicción contenciosa, por cuanto esta acción no pretende únicamente la nulidad de los actos de la administración sino también a los perjuicios causados a la hacienda pública con su ocasión de la decisión, razón por la cual reiteró que no es competente para su conocimiento. Así las cosas, y en aplicación del artículo el artículo 168[7] de la Ley 1437 de 2011, el expediente debe ser repartido entre los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá.
5. El Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá ―nuevo despacho encargado del caso― se pronunció sobre el tema de la competencia en Auto del 2 de mayo de 2024[8]. Específicamente, suscitó conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el sumario a la Corte Constitucional. Como fundamento de la decisión, en primer lugar, el juzgado señaló que de acuerdo con las pretensiones de la demanda lo que persigue la demandante es [ ] en una declaratoria de nulidad de los actos administrativos a través de los cuales el ISS hoy Colpensiones reconoció en favor de JULIO CALDERON FORERO y posteriormente a YOLANDA MAYORGA CARDOZO, una Pensión de Jubilación y de Sobrevivientes, respectivamente, por considerar que los mismos no se encuentran ajustados a derecho y su reconocimiento, aspecto sobre el cual, ningún pronunciamiento puede efectuarse, por no estar dentro de los asuntos de competencia de la jurisdicción laboral al tenor de lo establecido en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001.[9] En segundo lugar, esta autoridad judicial resaltó que [ ] los argumentos sobre el cual se sustentó la declaratoria de falta de jurisdicción por parte del Juez Administrativo se limitaron única y exclusivamente a que la controversia versaba sobre asuntos de seguridad social de un trabajador privado, sin considerarse, que, aunque tal aspecto no se discute, lo cierto es, que la pretensión principal se refiere a dejar sin valor ni efecto un acto administrativo que reconoció un derecho especifico y concreto, por lo que se itera, no es la jurisdicción ordinaria en lo laboral sino la contencioso administrativa quien puede dirimir dicha controversia[10].
6. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 23 de mayo de 2024[11]. La Sala Plena de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del día 14 de junio de 2024 y la Secretaría General remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 18 de junio del mismo año[12].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
8. Esta Corporación ha señalado[14] que los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. El conflicto de competencia será negativo si las autoridades colisionadas rechazan ser competentes para tramitar el proceso. Por el contrario, el conflicto será positivo si las autoridades en disputa consideran que cada una es competente para instruir el caso.
9. Igualmente, la Corte ha considerado que existen 3 presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[15]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones[16]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia[17]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en disputa manifiesten expresamente fundamentos de índole constitucional o legal para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso.
Competencia para tramitar las demandas promovidas por entidades públicas para obtener la nulidad de actos administrativos emitidos por entidades liquidadas y subrogadas en sus derechos y obligaciones ―reiteración del Auto 840 de 2021―
10. La Corte Constitucional considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas presentadas por las entidades públicas para obtener la nulidad de actos administrativos propios. Fijó esa postura cuando emitió el Auto 316 de 2021. En la providencia, estudió las normas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el precedente del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre este tema.
11. Determinó que las entidades públicas que desean dejar sin efectos actos administrativos propios deben intentar su revocatoria directa. Señaló que esos organismos quedan habilitados para acudir a la vía judicial si no obtienen el consentimiento del titular del derecho reconocido para revocar directamente el acto cuestionado. Aclaró que el mecanismo judicial para plantear ese tipo de pretensión es la acción de lesividad. Finalmente, estableció que las normas del artículo 97[18] y del primer inciso del artículo 104[19] del CPACA facultan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para tramitar las acciones de lesividad; sin que importe si el acto atacado es de contenido laboral, pensional o de otra materia.
12. En el Auto 840 de 2021, la Corte estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo también es competente para instruir las demandas interpuestas por el Estado contra actos administrativos emitidos por entidades suprimidas, siempre que la demandante se haya subrogado en los derechos y obligaciones del organismo extinto. La Corte determinó que las obligaciones y los derechos de las entidades liquidadas se trasladan en cabeza de las entidades públicas que subsistían a través de la subrogación. Concluyó que las entidades subrogantes están habilitadas para emplear la acción de lesividad contra los actos administrativos expedidos por las entidades subrogadas.
III. CASO CONCRETO
En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
13. La Sala estima que el presupuesto subjetivo de los conflictos de competencia se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Cincuenta y siete Administrativo del Circuito de Bogotá que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el otro, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá que hace parte de la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad que está en curso
14. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en disputa emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. La Sala concluye que se configura un conflicto negativo de competencia entre distintas jurisdicciones (Ver. Núm. 3-5 supra.). En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado
15. La causa de este conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones es la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad promovida por Colpensiones en contra de la señora Yolanda Cardozo Mayorga, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP- y SALUD VIDA EPS S.A. La parte accionante busca que se declare la nulidad de la Resolución No. 12889 del 30 de octubre de 1992 del Instituto de Seguros Sociales, por medio de la cual se reconoció una pensión de vejez a favor del señor Julio Forero Calderón y, de la Resolución No. 15176 del 30 de julio de 1999 de la misma entidad, por medio de la cual se reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Yolanda Cardozo Mayorga en calidad de cónyuge del causante con un porcentaje del 100% de la mesada recibida.
16. Como puede observarse lo que pretende la accionante es obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos emitidos por una entidad liquidada y sobre la que se subrogó en sus derechos y obligaciones[20].
17. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar esa clase de controversia por disposición de los artículos 97 y 104 del CPACA y de la regla establecida en el Auto 840 de 2021 de esta corporación. Por lo anterior, la Corte dirime este conflicto de jurisdicciones declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir la demanda. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Cincuenta y siete Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
Regla de decisión: Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones[21].
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de Bogotá y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de Bogotá conocer sobre la demanda presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones- contra la señora Yolanda Cardozo Mayorga, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP- y SALUD VIDA EPS S.A
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5516 al Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital.Archivo01. Demanda2021-024pdf.
[2] Expediente Digital. Archivo002. Auto Remite J.Ordinaria-Colpensiones ( Lesividad) T. Privado. Pdf.
[4] Expediente Digital. Archivo002. AutoRemiteJ.Ordinaria-Colpensiones (Lesividad) T. Privado.Pdf. Folio 6.
[5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 28 de marzo de 2019, radicación 11001032500020170091000 (4857), C.P. William Hernández Gómez.
[6] Expediente Digital. Archivo002. Auto Remite J.Ordinaria-Colpensiones ( Lesividad) T. Privado.Pdf. Folios 2-3.
[7] [e]n caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión.
[8] Expediente Digital. Archivo002.AutoReponeDeclaraProbadoIncidenteProponeconflicto202100024.pdf.
[9] Expediente Digital. Archivo002.AutoReponeDeclaraProbadoIncidenteProponeconflicto202100024.pdf. Folio 2.
[10] Expediente Digital. Archivo002.AutoReponeDeclaraProbadoIncidenteProponeconflicto202100024.pdf. Folio 3.
[11] Expediente Digital. Archivo32. EnvioCorte.pdf.
[12] Expediente Digital. Archivo03Constancia de Reparto.pdf.
[13] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
( ) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[14] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019 de la Corte Constitucional.
[15] Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[18] Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
[19] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
[20] El artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto 2013 de 2012 ordenaron la liquidación del Instituto de Seguros Sociales y determinaron que Colpensiones se subrogaba en los derechos y obligaciones de la entidad suprimida respecto a la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
[21] Regla de decisión del Auto 840 de 2021.