SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁN CORREA CARDOZO AL AUTO 1322 DE 2022
Referencia: CJU-1485
Asunto: Conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Palmira (Valle Cauca).
Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento las razones que me llevaron a salvar el voto en el Auto 1322 de 2022, adoptado por la Sala Plena de esta Corporación en sesión del 7 de septiembre de este mismo año.
1. En el Auto 1322 de 2022 la Sala Plena de esta Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Palmira. El conflicto se originó por una demanda ejecutiva formulada por tres agentes de tránsito en contra el municipio de Florida (Valle del Cauca). De acuerdo con los antecedentes de la providencia, la pretensión principal de la actuación es que se declare el incumplimiento de un 'acuerdo de transacción' suscrito por las partes el 30 de junio de 2016. Los demandantes solicitaron al juez librar mandamiento de pago por la suma de ciento ochenta millones doscientos mil pesos ($180.200. 000.oo) más los intereses moratorios.
2. La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió que el asunto debía ser conocido por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. La providencia se soportó en que: (i) el asunto trata de un proceso ejecutivo de naturaleza laboral cuyo título a ejecutar deriva de un "acuerdo de pago" que, a su vez, contiene una obligación clara, expresa y exigible de origen laboral; (ii) se relaciona con la cancelación de unas acreencias, al parecer, originadas en una relación de trabajo entre los demandantes y la demandada; y, (iii) el caso no se enmarca en los supuestos de hecho señalados en el artículo 106.4 del CPACA, por lo que no puede ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, resulta extensiva la regla del Auto 682 de 202119, según la cual le compete el asunto a los jueces laborales ordinarios, de acuerdo con lo previstos artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del CPTSS, al tratarse de un proceso que pretende el pago de acreencias laborales reconocidas en instrumentos diferentes a los actos administrativos.
3. Mi disenso con lo decidido en el Auto 1322 de 2022 se origina porque la postura mayoritaria omite el examen de elementos relevantes que, leídos en su conjunto, llevan a considerar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la autoridad competente. En lo fundamental, por las razones que a continuación se pasan a señalar:
3.1. El Auto 682 de 2021 no es un precedente aplicable, dado que no se trata de un caso análogo ni fácticamente similar para trasladar la regla de decisión. En el Auto 682 de 2021, la obligación estaba contenida en la "acta de acuerdo laboral" pactada entre el municipio de Mocoa y el sindicato SINTRAMUNICIPAL, quien actuaba en representación de los empleados públicos de carrera administrativa de Mocoa. Por consiguiente, en aquel caso no existía dudas sobre la legalidad del acuerdo laboral y, por ende, del título ejecutivo. En el presente caso, la fuente de la obligación es un "acuerdo de transacción", en el cual las partes se obligan recíprocamente a cumplir ciertas obligaciones con el fin de evitar un litigio judicial posterior, sobre el cual existen dudas de su legalidad y, por lo mismo, del título ejecutivo.
En concreto, existen dudas sobre la legalidad de dicho "acuerdo de transacción", porque en la audiencia de conciliación extrajudicial que se celebró el 21 de octubre de 2019, el Procurador Judicial compulsó copias del asunto a la Procuraduría Provincial, "por las inconsistencias en la confección del contrato o transacción o acuerdo de pago donde no actuó el Ministerio Público". Asimismo, la Contraloría General de la República afirmó que no podía avalar la conciliación porque "no se aportó ningún documento que se evidenciara relación laboral de los supuestos agentes de tránsito y que así acreditara las supuestas acreencias laborales que aparentemente fueron conciliadas. Igualmente, el documento que se aporta como acuerdo conciliatorio carece de los fundamentos legales y razones jurídicas por las cuales el comité de Conciliación Municipal accedió a conciliar unas sumas de dinero que debían ser fijadas o determinadas al estar en duda el derecho por un juez de la República". También, destacó que el acto o acuerdo conciliatorio había sido objeto de demanda de nulidad de parte de la administración. Además, el apoderado del municipio recalcó que existía un litigio pendiente de nulidad de acuerdo de pago.
En consecuencia, mientras en el Auto 682 de 2021 el conflicto se relacionó con una causa judicial vigente y un consecuente título ejecutivo claro, en esta oportunidad existe un litigio alrededor del "acuerdo de transacción" y, en consecuencia, sobre los efectos de la presunta relación laboral que existió entre las partes. Así las cosas, existen dudas respecto del origen y la naturaleza contractual del título ejecutivo.
3.2. La demanda tenía por finalidad ejecutar el "acuerdo de transacción" y no presuntas acreencias laborales originadas de un vínculo laboral preexistente. El título ejecutivo no hace ninguna referencia a acreencias laborales. En cambio, la demanda señala expresamente lo siguiente: "El presente Acuerdo de Pago presta mérito ejecutivo y resuelve de fondo la petición realizada por la apoderada de los [demandantes] quedando saldado el pago de las pretensiones y liberando al municipio de cualquier acción contencioso administrativa que en el futuro se pretenda realizar sobre el mismo asunto"20.
Por lo tanto, de lo que se trataba era de un convenio celebrado entre las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, que contraía obligaciones que el contratista debía realizar y que prescindía de cualquier análisis sobre la existencia de una relación laboral entre sus suscriptores. De esta manera, los demandantes no buscaban ejecutar una obligación de origen laboral o de la seguridad social, sino un acuerdo o convenio celebrado bajo los efectos y las responsabilidades allí determinados.
3.3. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la autoridad competente para determinar la existencia de un contrato estatal y el subsecuente pago de obligaciones ejecutivas. Sobre este asunto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que "ante la falta elementos que permitan determinar la existencia o inexistencia de un contrato estatal del cual se hubiere podido derivar"21 el título ejecutivo, el asunto debe remitirse a la jurisdicción contencioso administrativa.
Lo anterior, "en virtud de la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA, de acuerdo con la cual es (...) la llamada a conocer "de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa". Así, la remisión a la justicia especializada tiene como propósito "propender por la protección de los intereses y recursos públicos que involucran los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de las entidades públicas"22. Por consiguiente, en concordancia con el artículo 104.6 del CPACA, le competía al juez de lo contencioso administrativo definir si el acuerdo celebrado y el título ejecutivo cuya ejecución se pretende era o no un contrato estatal de transacción, si era válido o no, y si prestaba mérito ejecutivo.
4. Conclusión. Para efectos de determinar la jurisdicción encargada de resolver la acción ejecutiva interpuesta en contra del municipio de Florida (Valle del Cauca), le correspondía a esta Corporación valorar que: (i) al no existir certeza sobre la naturaleza laboral de relación jurídica que originó el acuerdo, no era posible hacer la asimilación o extensión del precedente del Auto 682 de 2021; (ii) la demanda tenía por finalidad ejecutar el "acuerdo de transacción" y no, al parecer, presuntas acreencias laborales originadas de un vínculo laboral preexistente; y, (iii) al no estar clara naturaleza del "acuerdo de pago", es decir, si se trata de contrato estatal de transacción, le correspondía al juez de lo contencioso administrativo pronunciarse sobre el objeto del proceso, toda vez que las autoridades de la jurisdicción ordinaria carecen de competencia para declarar la legalidad de la fuente de la obligación reclamada y calificar si este es o no un contrato estatal.
En estos términos quedan expuestas las razones que me llevan a salvar el voto en el Auto 1322 de 2022.
Fecha ut supra
HERNÁN CORREA CARDOZO Magistrado (E)
1 Expediente digital CJU-1485, Archivo PDF: "02DemandayAnexos", folios 3 y 4. 2 Expediente digital CJU-1485, Archivo PDF: "02DemandayAnexos", folios 19 a 25. 3 Expediente digital CJU-1485, Archivo PDF: "02DemandayAnexos", folios 38 a 41. 4 Expediente digital CJU-1485, Archivo PDF: "03ConflictoCompetencia", folios 1 al 5. 5 Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 6 Expediente digital CJU-1485, Archivo PDF: "06AutoRemitePorCompetenciaCorteConstitucional22092021". 7 Artículo 241 de la Constitución señala: "A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones". 8 Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019. 9 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 10 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 11 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución). 12 Corte Constitucional. Auto 682 de 2021. 13 Corte Constitucional. Auto 613 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 14 Corte Constitucional. Auto 613 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 15 Corte Constitucional. Auto 682 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 16 Corte Constitucional. Auto 613 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 17 Corte Constitucional. Auto 613 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 18 Ver artículo 64 de la ley 446 de 1998 y artículo 23 de la Ley 640 de 2001. 19 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 20 Folio 19, documento denominado "02DemandayAnexos". 21 Auto 553 de 2022, M.P Jorge Enrique Ibáñez. 22 Ibídem. ---------------
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Expediente CJU-1485