TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-132/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos sobre restitución de aportes a salud
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 132 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6141
Asunto: conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 039 Administrativo Sección Cuarta de Bogotá y el Juzgado 006 Laboral del Circuito de la misma ciudad
Magistrado sustanciador:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes
I. ANTECEDENTES
1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 24 de marzo de 2021, la EPS (Entidad Promotora de Salud) Ecoopsos EPS SAS, instauró una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de: (i) la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social; (ii) la Adres (Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud); y (iii) la Superintendencia Nacional de Salud[1].
2. Como pretensiones Ecoopsos EPS solicitó en primer lugar declarar la nulidad de las resoluciones 37161 de 2019 y 2381 de 2020 expedidas por la Adres en el marco de la auditoría ARS011, que buscaba determinar la existencia de reconocimientos o apropiaciones sin justa causa respecto de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS), por concepto de pagos de UPC (Unidad de Capitación per Cápita) del régimen subsidiado, en el periodo comprendido entre julio de 2017 y junio de 2019[2]. En consecuencia, Ecoopsos EPS solicitó además a título de restablecimiento del derecho, declarar que la entidad demandante no ha incurrido en apropiación o reconocimiento sin justa causa de tales recursos. Por otra parte, requirió revocar los descuentos de dineros no autorizados y su consecuente reembolso. Finalmente, como medida cautelar especial solicitó decretar la suspensión provisional de los actos administrativos reseñados.
3. Decisiones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado 039 Administrativo de Bogotá, el cual declaró su falta de competencia por el factor cuantía, mediante auto del 9 de abril de 2021. El juzgado consideró que se trata de un asunto cuya resolución compete al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, al cual remitió el expediente porque la cuantía de la demanda ascendía a la suma de ciento cincuenta y cuatro millones quinientos dos mil novecientos siete pesos ($154.502.907), monto que superaba el equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes (en adelante SMLMV), que para el año 2021 sumaban $90.800.000 y que de conformidad con el artículo 155.4 del CPACA excede el límite máximo para que los jueces administrativos del circuito asuman la competencia.
4. El proceso fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta el día 3 de julio de 2021[3]. Al analizar la remisión por competencia debido a la cuantía, el Tribunal advirtió que la controversia objeto de examen surgía con ocasión de las facultades conferidas a la Adres para perseguir el reintegro de recursos que presuntamente fueron apropiados sin justa causa. Por este motivo, señaló que la competencia por cuantía debe fijarse según la regla general establecida en el artículo 152.3 CPACA[4], y no en el 155.4 del mismo código en la que se basó el Juzgado 039 Administrativo para remitir el asunto. En consecuencia, el 5 de agosto de 2021, el Tribunal devolvió el asunto al referido juzgado.
5. El 24 de septiembre de 2021, el Juzgado 039 Administrativo del Circuito de Bogotá avocó el conocimiento del asunto en cumplimiento de la decisión del 5 de agosto proferida por el Tribunal. Sin embargo, el 5 de noviembre de 2021, declaró su falta de jurisdicción para conocer la controversia y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá (reparto). El Juzgado fundamentó su decisión en que tanto la parte demandante como la demanda están integradas al Sistema General de Seguridad Social en Salud y que, al respecto la Corte Constitucional ha determinado que en esta clase de litigios, la competencia debe asignarse a la jurisdicción ordinaria para que en su especialidad laboral aplique el régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de seguridad social, tramitando este tipo de controversias de conformidad con el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[5].
6. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El 30 de noviembre de 2021 el asunto fue repartido al Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad que declaró a su vez el 8 de noviembre de 2024, que no era competente para conocer del proceso ordinario instaurado por Ecoopsos EPS contra la Adres porque, de acuerdo con los Autos 082 de 2024 y 1723 de 2023 y 1165 de 2021 de esta Corte, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que ordenen el reintegro, por supuestos pagos indebidos o injustificados, respecto del flujo de los recursos del SGSSS. En consecuencia, remitió el proceso a la Corte Constitucional para la solución del conflicto de competencia entre jurisdicciones que se suscitó frente al Juzgado 039 Administrativo del Circuito de Bogotá.
7. Una vez remitido el asunto a esta Corporación el 21 de noviembre de 2024[6], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 22 de noviembre y enviado al despacho el 25 de noviembre de 2024[7].
II. CONSIDERACIONES
8. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas contenidas en el Auto 155 de 2019 de esta Corte para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. En cuanto (i) al presupuesto subjetivo, se advierte que las autoridades en conflicto pertenecen a diferentes jurisdicciones, la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral; frente al (ii) presupuesto objetivo, existe una demanda por el medio de nulidad y restablecimiento del derecho que no ha sido resuelta, y que fue presentada por Ecoopsos EPS, con la pretensión de declarar la nulidad de dos resoluciones de la Adres[8]. En cuanto (iii) al presupuesto normativo, ambas autoridades judiciales plantearon argumentos legales y jurisprudenciales para negar su competencia (§ 5-6).
9. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer asuntos en los que se discutan la nulidad y el restablecimiento del derecho por actos administrativos que pretendan el reintegro de recursos del sistema de seguridad social en salud. Reiteración de los Autos 082 de 2024, 1723 de 2023 y 1165 de 2021. La Sala Plena de la Corte explicó en sus Autos 082 de 2024, 1723 de 2023 y 1165 de 2021 que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que ordenen el reintegro por supuestos pagos indebidos o injustificados, respecto del flujo de recursos del SGSSS. En concreto, la Corte sustentó su criterio en las siguientes razones:
(i) el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo asume el conocimiento de las controversias en las que se pretenda la nulidad de los actos administrativos y, en las que además, uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública; (ii) el procedimiento que se adelanta para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa, se sujeta al trámite previsto en el CPACA, por lo que las decisiones proferidas por la entidad administrativa son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 ibidem; (iii) el objeto de este tipo de asuntos no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social en salud, así como tampoco intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Si bien, la entidad demandante es una prestadora del servicio de salud, la demandada no es una entidad administradora de los planes de beneficios en salud; y (iv) la actuación de la Adres en estos casos tiene la finalidad de proteger los recursos del SGSSS, es decir que actúa como entidad pública[9].
10. En consecuencia, cuando los litigios que dan origen a un conflicto de competencia entre jurisdicciones están referidos a la orden de restituir a la Adres una determinada suma de dinero por supuestos pagos indebidos o injustificados, no se trata de asuntos que recaigan directamente sobre la prestación de los servicios de salud, y por lo tanto no coinciden con los previstos en los numerales 4 y 5 del artículo 2 del CPTSS.
III. CASO CONCRETO
11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la causa que suscitó el conflicto. La Sala advierte que, revisados los antecedentes del conflicto de competencia entre jurisdicciones, el Juzgado 039 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, de acuerdo con la regla de decisión prevista en los autos 082 de 2024, 1723 de 2023 y 1165 de 2021 que en esta oportunidad se reiteran y aplican, especialmente por los siguientes tres motivos.
12. Primero. Porque la entidad promotora de salud Ecoopsos EPS instauró demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Adres con el propósito de declarar la nulidad de dos actos administrativos proferidos por esa entidad pública, con ocasión de la auditoría ARS011, resultado de la cual, la Adres ordenó el reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa.
13. Segundo. Porque el proceso analizado no se encuentra dentro de los contemplados en los numerales 4 y 5 del artículo 2 del CPTSS para activar la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Lo anterior, porque se trata de una controversia entre una EPS y una entidad pública, mas no de un litigio por la prestación de los servicios de seguridad social en salud, así como tampoco de un conflicto entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores o entidades administradoras o prestadoras.
14. Tercero. Porque los actos administrativos cuya revisión y nulidad se pretende fueron expedidos en el marco de la administración y adopción de acciones encaminadas a asegurar el adecuado uso, manejo, fluyo y control de los recursos del SGSSS, es decir, acciones que no se relacionan con la prestación de servicios asistenciales.
15. En consecuencia, la Sala Plena remitirá el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo representada por el Juzgado 039 Administrativo Oral Sección Cuarta de Bogotá, de conformidad con las reglas generales de competencia expuestas (§ 11).
16. Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos emitidos por la Adres que ordenan a una entidad promotora de salud el reintegro de dineros, por supuestas apropiaciones o pagos indebidos o injustificados, con relación al flujo de recursos dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 039 Administrativo Oral de la Sección Cuarta del mismo circuito, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 039 Administrativo Oral Sección Cuarta de Bogotá es la autoridad competente para conocer el proceso originado por la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Ecoopsos EPS, contra la Adres.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6141 al Juzgado 039 Administrativo Oral Sección Cuarta de Bogotá para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado 006 Laboral del Circuito de Bogotá y a los demás interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-6141, archivo 02Demandapdf, página 1.
[2] Expediente digital CJU-6141. Archivo 02Demanda pdf, página 2 y ss. Las resoluciones demandadas ordenan un reintegro de recursos en contra de la entidad demandante en virtud del proceso de liquidación mensual de afiliados (en adelante LMA).
[3] Expediente digital CJU-6141. Archivo 11InformeSecretarialpdf.
[4] Según esta norma, la cuantía puede ascender hasta 300 SMLMV que para el año 2021 equivalían a $272.557.800, valor que resulta superior a la suma de $154.502.907 fijada por el mismo Juzgado 039 Administrativo de Bogotá.
[5] En concreto, el Juzgado hizo referencia a la Sentencia C-102 de 2002 en la que se recordó lo decidido por la Corte en la Sentencia C-111 de 2000, al analizar la constitucionalidad de la asignación a la jurisdicción laboral de los litigios que se puedan suscitar entre las entidades públicas y sus afiliados en relación con la seguridad social (artículo 11 de la Ley 712 de 2001). En la demanda se criticaba la regulación porque presuntamente violaba el principio del juez natural (C.P., art. 29), pues se altera indebidamente la repartición de funciones de la jurisdicción contencioso-administrativa que por su carácter especial presenta una determinación con rango constitucional y que en criterio del actor siempre debía ser la encargada de conocer cualquier clase de controversia en la cual participe una entidad estatal o un servidor público. Al declarar la exequibilidad del segmento normativo impugnado del artículo 1° de la Ley 362 de 1997, la Corte consideró que no se presentaba un exceso del legislador cuando asignó una nueva competencia a la jurisdicción del trabajo en la norma acusada, porque la radicación de una competencia en una determinada autoridad judicial no es una decisión de índole exclusivamente constitucional sino que pertenece al resorte ordinario del legislador, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado.
Además, como el constituyente de 1991 no hizo mención específica del objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el legislador en ejercicio de su libertad de configuración bien podía trasladar el conocimiento de algunas controversias atribuidas a dicha jurisdicción a otras, dada la finalidad perseguida de especializar a una sola, a la ordinaria, para la solución de los litigios sobre la seguridad social integral.
[6] Expediente digital CJU-6141, archivo 18OficioCorteConstitucionalpdf.
[7] Expediente digital CJU-6141, archivo 03CJU-6141 Constancia de Repartopdf.
[8] En el marco de la auditoría ARS011 que buscaba determinar la existencia de reconocimientos o apropiaciones sin justa causa respecto de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS) por concepto de pagos de UPC (Unidad de Capitación per Cápita) del régimen subsidiado, en el periodo comprendido entre julio de 2017 y junio de 2019.
[9] Auto 082 de 2024.