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Auto A-1304/25

 

INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Incumplimiento del presupuesto normativo

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1304 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6792.

 

Asunto: conflicto aparente de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Bogotá.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá, D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.    Salud Total EPS interpuso una demanda laboral en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, Consorcio SAYP 2011 y las sociedades fiduciarias que lo conforman, la Unión Temporal Nuevo Fosyga, y las sociedades comerciales que integran la unión, y la Comisión de Regulación en Salud – CRES, en liquidación. Como pretensiones solicitó que se declare que (i) “prestó 186 servicios NO POS denominados como ‘SERVICIOS DE EDUCACIÓN ESPECIAL’ a sus usuarios, en estricto cumplimiento de lo contenido en fallos de tutela y lo autorizado vía Comité Técnico Científico”; (ii) “financió y canceló con sus propios recursos los servicios objeto de la demanda; y (iii) se condene a las demandadas a pagar los 186 servicios de educación especial que “ascienden a la suma total de ($373.113.579)”[1].

 

2.   El proceso le correspondió por reparto al Juzgado 022 Laboral del Circuito de Bogotá. A través de auto del 1 de agosto de 2016, ese juzgado declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud[2]. La autoridad judicial argumentó que el asunto debía ser resuelto por esa Superintendencia porque el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 definió entre sus funciones la de conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas expedidas entre entidades de Seguridad Social.

 

3.   El asunto fue conocido por la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud. Mediante auto del 3 de abril de 2017, esa autoridad declaró un conflicto de jurisdicciones y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura para resolver el conflicto suscitado. La delegada indicó que (i) la Constitución Política le otorga funciones jurisdiccionales de acuerdo al artículo 116; (ii) dichas facultades son definidas por vía legal en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007; y (iii) la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer de dichas controversias según el artículo 2, numeral 5, del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y el artículo 622 del Código General del Proceso[3].

 

4.   Durante el estudio del proceso en la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[4] fue reformado y a la Corte Constitucional le fue asignada la competencia para resolver los conflictos de jurisdicciones. Esta Corporación, a través del Auto 3139 de 2023, se declaró inhibida para resolver el conflicto y, en su lugar, remitió el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá para que dirimiera el conflicto suscitado. En particular, en dicha providencia se argumentó que la Sala Plena no es competente para resolver la controversia objeto de estudio porque se trata de un conflicto de competencias entre autoridades judiciales de una misma jurisdicción. 

 

5.   La Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, a través de un auto del 16 de febrero de 2024, dirimió el conflicto y declaró que la Superintendencia Nacional de Salud era la competente para conocer del proceso[5]. Esa Superintendencia, en auto del 16 de abril de 2024, se abstuvo nuevamente de conocer del proceso y lo remitió a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de Bogotá. Indicó que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el numeral primero del artículo 104 del CPACA por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. La entidad fundamentó su decisión en los autos 1025 de 2021, así como 1942 y 2329 de 2023 de la Corte Constitucional[6].

 

6.   El proceso fue conocido por el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Bogotá. Mediante un auto del 3 de septiembre de 2024, esa autoridad judicial decidió devolver el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud. Esa autoridad judicial argumentó que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá ya había resuelto un primer conflicto propuesto por esa Superintendencia y que, en consecuencia, operaba la cosa juzgada. Así, para ese juzgado, la Superintendencia no podía intentar reabrir una discusión sobre la autoridad competente para conocer de dicho asunto[7].

 

7.   La Superintendencia Nacional de Salud, en auto del 24 de febrero de 2025, propuso un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el proceso a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Esta entidad reiteró los argumentos expuestos en el auto del 16 de abril de 2024 y, además, justificó que no existía una cosa juzgada porque hasta el momento no se había presentado un conflicto de jurisdicciones en el que se resolviera que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer del proceso objeto de estudio[8].

 

8.   El expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 10 de junio de 2025[9], repartido a la magistrada ponente el 16 de junio de 2025 y remitido a su despacho el 17 de junio de 2025[10].

 

II.     CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

9.   La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[11].

 

2. Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

 

10.   Este Tribunal ha señalado que se necesitan tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[12]: (i) el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que hayan rechazado o reclamado la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

11.   En relación con el presupuesto normativo, en el Auto 765 de 2025, la Sala Plena reconstruyó las subreglas para interpretar este elemento en los conflictos que involucran a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la ordinaria[13]. De cara al proceso objeto de estudio, en ese auto se expusieron las siguientes subreglas relevantes para resolver la situación que ahora estudia la Corte, en particular:

 

(i) este presupuesto requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, razones de índole jurídica, esto es, de orden constitucional, legal o jurisprudencial, por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa;

 

(ii) para que pueda entenderse satisfecho el elemento normativo es necesario que las razones aducidas por las autoridades judiciales sean: (a) idóneas para cuestionar la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas[14]; y (b) lo suficientemente claras como para permitir que esta Corporación comprenda razonablemente los motivos que llevaron al juez a rechazar o reclamar la competencia sobre el asunto;

 

(iii) es necesario que los argumentos que se presenten estén direccionados a cuestionar la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas en el conflicto. En ese sentido, cuando una autoridad judicial presente argumentos que no hagan referencia a la competencia jurisdiccional, el elemento normativo debe entenderse insatisfecho a pesar de que formalmente se haga referencia a normas o precedentes judiciales; y

 

(iv) Argumentos como: (a) la perpetuación de la jurisdicción; (b) la configuración de la cosa juzgada; o (c) el rechazo de competencia dentro de una misma jurisdicción, no son argumentos que cuestionen la competencia de las autoridades jurisdiccionales involucradas y, por tanto, no satisfacen por sí mismos las exigencias argumentativas propias del elemento normativo para poder entender configurado un conflicto de jurisdicciones.

 

12.   Así mismo, ese auto determinó que era posible flexibilizar el análisis del elemento normativo en los casos en que:

 

(i) las circunstancias del proceso[15] ameriten la aplicación de los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia de las partes mediante una decisión que resuelva de fondo el conflicto[16].

 

(ii) El otro despacho judicial involucrado en el conflicto sí haya presentado argumentos legales, jurisprudenciales o constitucionales que satisfagan los requisitos de claridad e idoneidad referidos con anterioridad.

 

(iii) Existan premisas jurídicas mínimas que le permitan a esta Corte identificar las razones por las cuales la autoridad judicial que no cumplió con la carga argumentativa decidió reclamar o rechazar el conocimiento del asunto. En otras palabras, debe haberse planteado al menos un fundamento básico o rudimentario que haga posible inferir razonablemente porque esa autoridad judicial considera que tiene, o no, competencia para conocer del caso.

 

13.   En cualquier caso, según la Corte, cuando las circunstancias particulares arrojen que se puede flexibilizar el presupuesto normativo para conocer de un caso, se debe advertir al juez cuyos argumentos no cumplieron las exigencias del elemento normativo, para que, en lo sucesivo, exponga expresamente las razones de índole jurídica en las que sustenta su postura.

 

3. Caso en concreto

 

14.   En primer lugar, la Sala aclara que en este caso no se configura la cosa juzgada respecto del auto del Tribunal Superior de Bogotá del 16 de febrero de 2024. Esto se debe a que dicha decisión no resolvió un conflicto entre la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino la controversia surgida entre un juez laboral y la Superintendencia Nacional de Salud (conflicto intra jurisdiccional)[17]. Así, dado que se trata de autoridades judiciales distintas, no se configura el fenómeno de la cosa juzgada[18].

 

15.   Ahora bien, en relación con el análisis de existencia del conflicto, la Sala Plena considera que, aunque se cumplen los presupuestos subjetivo y objetivo, no se satisface el normativo. El presupuesto subjetivo se encuentra acreditado porque el conflicto se suscitó entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que se negaron a conocer el asunto. En esta oportunidad, la Superintendencia Nacional de Salud, que pertenece a la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Bogotá que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El presupuesto objetivo también se cumple porque el conflicto trata sobre el conocimiento de una demanda ordinaria laboral presentada por la EPS Salud Total en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, Consorcio SAYP 2011 y las sociedades fiduciarias que lo conforman, la Unión Temporal Nuevo Fosyga, y las sociedades comerciales que integran la unión, y la Comisión de Regulación en Salud – CRES, en liquidación.

 

16.   El presupuesto normativo no se satisface porque las razones alegadas por el Juzgado 002 Administrativo de Bogotá no son idóneas para cuestionar su competencia jurisdiccional. Los argumentos expuestos por esa autoridad judicial, aunque mencionan algunas normas, no hacen referencia a su competencia jurisdiccional para conocer del proceso. Ese juzgado se limitó a indicar que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá ya había resuelto un primer conflicto propuesto por la Superintendencia Nacional de Salud y que, en consecuencia, operaba la cosa juzgada. Así, para esa autoridad judicial, la Superintendencia no podía intentar reabrir una discusión sobre la autoridad competente para conocer de dicho asunto.

 

17.   Adicionalmente, en este caso no se cumplen las circunstancias establecidas en el Auto 765 de 2025 que permitan flexibilizar el análisis del presupuesto normativo. En particular, debido a que las circunstancias del proceso no ameritan la aplicación de los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia para resolver de fondo el conflicto. Así mismo, aunque la otra autoridad judicial involucrada en el conflicto sí presentó argumentos legales, jurisprudenciales o constitucionales que satisfacen el cumplimiento del presupuesto normativo, tampoco existen premisas jurídicas mínimas que le permitan a esta Corte identificar las razones por las cuales la autoridad judicial que no cumplió con la carga argumentativa decidió reclamar o rechazar el conocimiento del asunto. 

 

18.   Al respecto, como lo reiteró la Corte en el Auto 765 de 2025, la configuración de la cosa juzgada no es un argumento que cuestione la competencia de las autoridades jurisdiccionales involucradas y, por lo tanto, no satisface por sí mismo las exigencias argumentativas propias del elemento normativo para poder entender configurado un conflicto de jurisdicciones. Por consiguiente, se está ante un conflicto inexistente, lo que implica la necesidad de adoptar una providencia inhibitoria y ordenar el envío del expediente a la entidad de origen para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

19.   Si la Superintendencia Nacional de Salud lo estima adecuado, con base en lo anterior, podrá remitir el proceso al Juzgado 002 Administrativo de Bogotá para que, en el marco de sus funciones, se pronuncie de fondo sobre los motivos por los que considera ser o no competente para conocer de este proceso judicial. Este, si lo considera preciso, podrá declarar su falta de jurisdicción en estricto cumplimiento de las reglas establecidas en la jurisprudencia para declarar la existencia de un conflicto de jurisdicciones.

 

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6792 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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