TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1297/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1297 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6681.
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de Salamina y el Tribunal Administrativo de Caldas.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo.
Bogotá, D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
I. ANTECEDENTES
1. Gerardo Herrera presentó una acción popular en contra del representante legal del despacho parroquial de Salamina en el que pidió que se le ordene construir en su sede una unidad sanitaria pública apta para personas que desplazan en silla de ruedas[1]. De acuerdo con la acción, el inmueble en el que el accionado presta sus servicios no cuenta con un baño apto para las personas que se movilizan en silla de ruedas[2]. Eso significa que el accionado no cumple con las leyes que ordenan a los establecimientos contar con un baño público que sea apto para todas las poblaciones, razón por la que desconoce el derecho colectivo a la realización de las construcciones respetando las disposiciones jurídicas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes[3].
2. El proceso le correspondió al Juzgado Civil del Circuito de Salamina, el cual lo acumuló con otras acciones populares[4]. Posteriormente, el señor Gerardo Herrera presentó un escrito en el que reformó su acción popular y, específicamente, indicó que incluye como demandados a la Alcaldía Municipal de La Merced, Caldas, y al Ministerio de Salud y Protección Social al permitir, por medio de su omisión, la vulneración de sus derechos colectivos[5].
3. El Juzgado Civil del Circuito de Salamina, por medio de auto del 6 de febrero de 2025, admitió la reforma, declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y lo remitió a los juzgados administrativos del circuito de Manizales[6]. El juez sostuvo que, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las acciones populares dirigidas en contra de entidades públicas[7].
4. El expediente fue repartido al Tribunal Administrativo de Caldas, el cual, por medio de auto del 25 de marzo de 2025, declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto, propuso un conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto[8]. El Tribunal sostuvo que, según el Auto 1637 de 2022 de la Corte Constitucional y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conocerá de las acciones populares cuando se evidencie una acción u omisión que preliminarmente comprometa a una entidad pública[9]. De esa forma, explicó que, del estudio de la reforma a la demanda, no se desprende ningún elemento que permita en principio atribuirle responsabilidad a las entidades públicas demandadas, por lo que no es posible tramitar el asunto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[10].
5. El 9 de mayo de 2025 el proceso fue remitido a la Corte Constitucional. En la sesión del 13 de mayo de 2025 el asunto fue asignado a la magistrada ponente.
I. CONSIDERACIONES
Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].
Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones
7. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12].
8. La Sala Plena de esta Corporación ha precisado que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[13]: (i) el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada entre, por lo menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto[14]; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]; y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[16].
9. En el presente caso se reúnen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, como pasa a exponerse. En primer lugar, se acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo por cuanto la controversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones y que rechazaron su competencia para conocer el asunto. Por un lado, el Tribunal Administrativo de Caldas, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro lado, el Juzgado Civil del Circuito de Salamina, que integra la jurisdicción ordinaria.
10. En segundo lugar, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo toda vez que la controversia que enfrenta a ambas autoridades judiciales está relacionada con el conocimiento de la acción popular presentada por Gerardo Herrera.
11. Finalmente, se cumple el presupuesto normativo ya que las autoridades judiciales en conflicto expusieron las razones constitucionales o legales por las que consideran que carecen de jurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. El Juzgado Civil del Circuito de Salamina de Cali, por un lado, sustentó su posición a partir del artículo 16 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Caldas partió de lo dicho por el Auto 1637 de 2022 de la Corte Constitucional y por la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura.
12. Verificada la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, la Sala Plena pasará a dirimir la controversia suscitada.
Reglas de competencia para conocer las acciones populares. Reiteración del Auto 799 de 2021
13. Las reglas para la definición de la competencia para conocer las acciones populares se encuentran definidas en los artículos 9, 15 y 16 de la Ley 472 de 1998. De conformidad con estas disposiciones, y según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, tanto la jurisdicción ordinaria como la jurisdicción de lo contencioso administrativo tienen la competencia para conocer esta acción constitucional. En ese sentido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce las acciones populares cuando la controversia tiene origen en actos, acciones u omisiones de dos tipos de personas: (i) entidades públicas y/o (ii) particulares que cumplan funciones administrativas[17]. Por su parte, [e]n caso de que no se configure una de tales hipótesis, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil[18].
14. Ahora bien, en los eventos en los que la vulneración de los derechos e intereses colectivos es atribuida a una entidad pública, la competencia le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Estas reglas fueron recogidas por la Sala Plena en el Auto 799 de 2021, en el cual precisó que la competencia para conocer las acciones populares:
está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa[19].
15. Así las cosas, es posible concluir que, de acuerdo con los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las acciones populares en las que la violación o amenaza de derechos colectivos es atribuida únicamente a las acciones u omisiones de una entidad pública, así como cuando concurren tanto entidades públicas como particulares. Los jueces no pueden anticiparse a la posible vinculación o desvinculación de alguna de las partes para declarar la falta de jurisdicción. Por lo tanto, para que la remisión de un expediente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sea posible, deben integrar el contradictorio con las entidades públicas o particulares que ejerzan función administrativa y que sean relevantes para el caso. En el evento contrario, deben desvincularlas si consideran que un asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria civil.
16. Finalmente, mediante Auto 288 de 2024, se recordó que cuandoquiera que se demande simultáneamente a entidades públicas y a particulares en el marco de una acción popular, la competencia se establece en cabeza de las autoridades de la justicia de lo contencioso administrativo.
Caso concreto
17. En el presente caso, la competencia para conocer la acción popular presentada por Gerardo Herrera debe ser asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior en vista de que la trasgresión de los derechos e intereses colectivos alegada por el demandante se atribuye tanto a un particular, como a la Alcaldía Municipal de La Merced, Caldas, y al Ministerio de Salud y Protección Social.
18. Específicamente, de acuerdo con la reforma a la demanda, la Alcaldía Municipal de La Merced, Caldas, y al Ministerio de Salud y Protección Social presuntamente habrían vulnerado los derechos colectivos en cuestión por medio de su omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de control, inspección y vigilancia. Esta reforma fue admitida por el Juzgado Civil del Circuito de Salamina.
19. Por lo tanto, la Corte concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada en este caso por el Tribunal Administrativo de Caldas, es la autoridad competente para conocer la acción popular instaurada por el señor Gerardo Herrera. En ese sentido, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. Reiteración del Auto 288 de 2024. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de una pluralidad de sujetos pasivos, siempre que en la violación o amenaza de los derechos colectivos concurra una persona de naturaleza pública, con sustento en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.
II. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Salamina y el Tribunal Administrativo de Caldas, en el sentido de DECLARAR que le corresponde al Tribunal Administrativo de Caldas conocer la acción popular presentada por el señor Gerardo Herrera.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-6681 al Tribunal Administrativo de Caldas para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Civil del Circuito de Salamina, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-6681, documento 02EscritoAccionPopularParroquiaMarulandapdf, p. 2.
[2] Ibid, p. 1.
[3] Ibid, p. 1 y 2.
[4] Expediente digital CJU-6681, documento 03AutoAdmiteAccionOrdenaAcumularpdf.
[5] Expediente digital CJU-6681, documento 11ReformaAccionPopularpdf, p. 1.
[6] Expediente digital CJU-6681, documento 13AutoAdmiteReformaOtrosOrdenamientopdf, p. 1.
[7] Ibid, p. 2.
[8] Expediente digital CJU-6681, documento 003AutoDeclaraFaltaJurisdiccionTrabaConflictopdf, p. 6.
[9] Ibid, p. 3, 4 y 5.
[10] Ibid, p. 5 y 6.
[11] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021.
[13] Auto 155 de 2019.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] Auto 962 de 2023.
[18] Ibidem.
[19] Auto 799 de 2021.