Sentencia A. 1291/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1291/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de acto administrativo y declaratoria de existencia de relación laboral con el Estado sin certeza de la modalidad de vinculación que se pretende

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1291 DE 2024

 

Ref.: Expediente CJU-5587

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Montería.

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Bogotá D. C., primero (1) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.   Virginia Evangelina Berona Argumedo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó una demanda contra Colpensiones. Lo anterior, con el objetivo de solicitar: (i) la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de su pensión de vejez[1] y (ii) el pago de “dicha prestación, a la que aduce tener derecho por los aportes realizados al fondo de pensiones en su labor de madre comunitaria”[2].

 

2.   Mediante auto del 26 de mayo de 2022, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería se declaró incompetente por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso a los juzgados laborales del circuito. Al respecto, señaló que por “tratarse de una madre comunitaria, cuya vinculación es a través de un contrato de trabajo, la jurisdicción competente para tramitar el presente proceso es la ordinaria laboral; inclusive cuando su pensión es administrada por un fondo público”[3]. Postura que fundamentó en los artículos 104.4, 105.4, 155.2 y 168 del CPACA, el artículo 2 del CPTSS, el artículo 2 del Decreto 289 de 2014, el artículo 16 del CGP, la jurisprudencia del Consejo de Estado[4] y el Auto 314 de 2021[5] de la Corte Constitucional.

 

3.   En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Montería que, a través de auto del 6 de junio de 2024, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Al respecto, explicó que el conocimiento del presente asunto corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, pues “pese a no encontrarse centrada la litis en el reconocimiento de una relación laboral entre la demandante y el ICBF, lo cierto es que sí se pretende el reconocimiento de un tiempo laborado como madre comunitaria y que, como consecuencia de ese periodo laborado y que no se cotizó a Colpensiones, se condene al pago de una pensión de vejez”[6]. Lo anterior, de conformidad con el Auto 792 de 2024[7] y el Auto 273 de 2024[8] de la Corte Constitucional.

 

4.   El 17 de junio de 2024, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional^[9]. Posteriormente, el 9 de julio de 2024 el expediente fue remitido al despacho de la Magistrada Sustanciadora.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.   Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

1.1 Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[10].

 

2.   Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

 

2.1 Mediante reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)^[11].

 

2.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

 

2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

 

2.3.1 Del presupuesto subjetivo: Constata la Corte la configuración de este, toda vez que la controversia objeto de análisis se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería) y otra de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Montería).

 

2.3.2 Del presupuesto objetivo: Se entiende superado comoquiera que se verificó la existencia de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Virginia Evangelina Berona Argumedo contra Colpensiones, con el objetivo de solicitar la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de su pensión de vejez.

 

2.3.3 Del presupuesto normativo: Sobre el particular, advierte la Corte que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería justificó su falta de jurisdicción en los artículos 104.4, 105.4, 155.2 y 168 del CPACA, el artículo 2 del CPTSS, el artículo 2 del Decreto 289 de 2014, el artículo 16 del CGP, la jurisprudencia del Consejo de Estado[12] y el Auto 314 de 2021[13] de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Montería rechazó el conocimiento del asunto por considerarse falto de jurisdicción de conformidad con lo establecido en el Auto 792 de 2024[14] y el Auto 273 de 2024[15] de la Corte Constitucional. Como se evidencia, ambas autoridades judiciales presentaron argumentos de carácter legal y jurisprudencial para sustentar su posición.

 

2.4 Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Montería. Para ello, se desarrollará el fundamento normativo, con el objetivo de dar solución al caso concreto.

 

3. Competencia judicial para conocer de asuntos relacionados con la seguridad social de madres comunitarias. Reiteración de Jurisprudencia

 

3.1 El numeral 4 del artículo 104 del CPACA señala que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Y el numeral 4 del artículo 105 de la misma disposición, señala que esta jurisdicción no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

 

3.2 Por su parte, según los numerales 1 y 5 del artículo 2 del CPTSS, la jurisdicción ordinaria laboral conoce de “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y de “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. En la misma línea, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 señala que corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todo asunto que no haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción.

 

3.3 Con base en dichos artículos, la Corte Constitucional ha dirimido distintos conflictos de jurisdicción que involucran a las madres comunitarias y ha concluido, bajo diversos argumentos, que el conocimiento de estos asuntos corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

3.4 En los primeros pronunciamientos sobre madres comunitarias, la Corte Constitucional analizó procesos en los que estas demandaban para que se reconociera su vinculación con el ICBF como empleadas públicas. Allí, mediante Autos 054 de 2022[16] y 061 de 2022[17], la Sala Plena señaló que “la competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación le corresponde a los jueces administrativos”.

 

3.5 Postura que fundamentó en: (i) que el estudio sobre el tipo de vinculación que tienen las madres comunitarias corresponde al juez natural y no a la Corte como juez de jurisdicción; (ii) que este debate no ha sido pacífico pues ha estado inmerso en variaciones de índole legal; y (iii) que, en consecuencia, la jurisdicción competente se debe determinar teniendo en cuenta el medio de control escogido y las pretensiones de la demanda[18].

 

3.6 Posteriormente, la Corte Constitucional conoció de casos en los que las pretensiones no sólo se orientaban a la declaratoria de una relación laboral con el ICBF sino al reconocimiento de la pensión de vejez por parte de Colpensiones. Allí, siguiendo la lógica de los precedentes mencionados[19], mediante Auto 273 de 2024[20], la Sala Plena señaló que “conforme al artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las controversias en las que se pretenda que una entidad pública reconozca y pague un título pensional a favor de una persona que de manera preliminar, desarrolló funciones similares a las de empleados públicos y, en consecuencia, se reconozca y pague una prestación pensional por parte de un administradora de fondo pensional de naturaleza pública”[21].

 

3.7 Finalmente, la Corte extendió también la regla de decisión de los Autos 054 de 2022 y 061 de 2022 a aquellos asuntos en los que no se especifica la forma de vinculación que motiva la presentación de la demanda. En efecto, mediante Auto 2026 de 2023[22], la Corte señaló que “si la persona interesada no aduce la calidad de trabajador oficial o la de empleado público, y finalmente no se decanta por la manera en que busca que se declare su vínculo con el Estado y, aunado a ello, no se evidencian parámetros definidos sobre el régimen que le es aplicable (como sucede con las madres comunitarias), no queda alternativa diferente que aplicar la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA, en virtud de la cual, los jueces de lo contencioso administrativo son los únicos competentes, no solo para invalidar actos administrativos, sino para dirimir toda controversia en la que resulten involucradas entidades públicas”[23].

 

3.8 En consecuencia, esta Corporación estableció la siguiente regla de decisión: “De conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas que tengan como propósito la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y el consecuente reconocimiento de la existencia de una vinculación con el Estado, cuando no exista certeza sobre si la pretensión se basa en la categoría de empleado público o de trabajador oficial”.

 

3.9 Y aunque dicha regla se desarrolló en casos en los que el ICBF figuraba como único demandado, la misma lógica puede aplicarse a aquellos casos en los que se solicite a Colpensiones la nulidad de las resoluciones que niegan el reconocimiento de la pensión de vejez en presunto desconocimiento del tiempo laborado como madre comunitaria. Pues también se trata de la búsqueda de la nulidad de un acto administrativo y de una controversia que involucra a una entidad pública en casos en que no es claro si la persona tenía la calidad de empleado público o trabajador oficial.

 

III. CASO CONCRETO 

La Sala Plena constata que, en el presente caso:

 

1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería) y otra de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Montería), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.

 

2. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Virginia Evangelina Berona Argumedo contra Colpensiones, con el objetivo de solicitar la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de su pensión de vejez.

 

Lo anterior, encuentra su sustento en los antecedentes reseñados y en el Auto 2026 de 2023[24], según los cuales la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas que tengan como propósito la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y el consecuente reconocimiento pensional por parte del Estado, cuando no exista certeza sobre si la pretensión se basa en la categoría de empleado público o de trabajador oficial.

 

En el caso concreto, la demanda está dirigida a que se anulen los actos administrativos en los que se negó el reconocimiento pensional a favor de la señora Berona Argumedo y, aunque la demandante no precisó si busca ser reconocida como trabajadora oficial o empleada pública, sí solicitó que para el cálculo pensional se reconozca el tiempo que laboró como madre comunitaria en el ICBF.

 

Así las cosas, con fundamento en la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA, el presente asunto corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, no solo porque en este se busca invalidar actos administrativos, sino además porque se trata de una controversia en la que resultan involucradas entidades públicas –Colpensiones es un fondo de naturaleza pública^[25] y el ICBF es un establecimiento público^[26]–. Esto sin contar con que la demandante escogió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para materializar sus pretensiones.

 

3. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería y comunicar la presente decisión a los interesados.

 

Subregla de decisión: De conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas que tengan como propósito la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y el consecuente reconocimiento pensional por parte del Estado, cuando no exista certeza sobre si la pretensión se basa en la categoría de empleado público o de trabajador oficial.

 

IV. DECISIÓN 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Montería, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Virginia Evangelina Berona Argumedo contra Colpensiones, con el objetivo de solicitar la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de su pensión de vejez.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5587 al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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