Sentencia A. 1271/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1271/24

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia de Sala Plena para decretar de oficio nulidad por violación del debido proceso

 

(...) ante una infracción del debido proceso, la Sala Plena está facultada para decretarla de oficio. Esto es así porque: el debido proceso garantizado en todas las actuaciones judiciales (art. 29 C.P.), debe ser observado con mayor razón y de modo más exigente en el seno de la Corte.

 

NULIDAD DE PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia sobre irregularidades que impliquen violación del debido proceso

 

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Intervención ciudadana

 

NULIDAD DE PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia por omitir etapa de intervención ciudadana

 

 

AUTO 1271 DE 2024

 

Referencia: expediente D-15542

 

Demandante: Everaldo Lamprea Montealegre

 

Magistrado sustanciador:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024).

 

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronuncia de oficio y profiere el presente auto en el proceso de la referencia.

 

I.                  Antecedentes

 

La demanda

 

1.   En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, Everaldo Lamprea Montealegre (como ciudadano y director jurídico de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales - Asocapitales) presentó una demanda en contra del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021[1].

 

2.   En el escrito de la demanda, el ciudadano formuló inicialmente dos cargos de inconstitucionalidad. El primero giró en torno a un vicio procedimental por el presunto desconocimiento del artículo 151 de la Constitución. Según el actor, el Congreso de la República omitió su deber de analizar el impacto fiscal de la medida adoptada.

 

3.   El accionante explicó que, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, todo proyecto de ley que ordene gastos debe hacer explícito su impacto fiscal. De conformidad con lo anterior, en la exposición de motivos y en las ponencias para cada uno de los debates, se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos. Destacó que, en el caso de la norma demandada, a pesar de tratarse de una disposición que ordena gasto porque implica garantizar la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles, no se cumplieron las obligaciones previstas en la disposición referida.

 

4.   El segundo cargo versó sobre el presunto desconocimiento del principio de autonomía territorial consagrado en el artículo 287 de la Constitución. El demandante sostuvo que el legislador intervino en la destinación de los recursos endógenos de las entidades territoriales sin cumplir con los supuestos que establece la jurisprudencia constitucional para ello[2]. Precisó que, si bien la disposición acusada no determina la fuente con la que se garantizará la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles, en la práctica los recursos que deberán usar los alcaldes son endógenos[3].

 

5.   El actor expuso que: (i) el pago de la seguridad social de los ediles constituye un gasto de funcionamiento, (ii) los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, (iii) la intervención del legislador respecto de la destinación de los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales es excepcional por tratarse de recursos y rentas propias (endógenos) y (iv) la Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad de expresiones que obligan a las entidades territoriales a financiar nuevos gastos con ingresos corrientes de libre destinación[4].

 

6.   Con base en lo anterior, el accionante le solicitó a este tribunal declarar la inexequibilidad del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 (modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021).

 

Auto inadmisorio

 

7.   Por Auto del 4 de diciembre de 2023, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda[5]. Frente al cargo por el vicio de forma, determinó que el actor debía establecer si se configuraba el fenómeno de la caducidad de la acción porque había transcurrido más de un año desde la publicación de la norma.

 

8.   La referida providencia explicó que el artículo 242.3 de la Constitución dispone que las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación del respectivo acto. En desarrollo de lo anterior, aclaró que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que se: “impone un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la norma Superior”[6]. En ese orden de ideas, en el auto inadmisorio se mencionaron algunas sentencias en las que esta corporación analizó la oportunidad del cargo por violación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003[7].

 

9.                 En relación con el cargo por el presunto desconocimiento del principio de autonomía territorial, el despacho sustanciador evidenció que no se satisficieron los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. No se acreditó el requisito de certeza porque: “el ciudadano omitió que la autonomía que la Constitución les confiere a las entidades territoriales no puede ser entendida de forma absoluta. Por el contrario, esta exige que las autoridades de esos organismos descentralizados territorialmente lleven a cabo sus funciones conforme a unos postulados generales que se encuentran dispuestos por la Constitución y la normatividad nacional”[8]. Adicionalmente, porque el demandante debía sustentar las razones por las cuales consideraba que el pago de la seguridad social a los ediles es un asunto que no excedía el ámbito municipal.

 

10.             Frente al criterio de especificidad, se adujo que el actor no demostró en qué medida el legislador interfirió en el manejo de los recursos propios de la entidad territorial: “cuando lo que se busca es que estos sean destinados tanto para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales como para la gestión de sus propios intereses o para financiar elementos básicos de sus órganos de autogobierno local”[9]. Sobre el particular, el despacho sustanciador le indicó al ciudadano que debía determinar las razones por las cuales: “la destinación de los recursos endógenos por parte de las entidades territoriales para cubrir sus particulares necesidades y prioridades, esto es, garantizar la seguridad social de sus propios servidores públicos implica desconocer su autonomía territorial. Todavía más, cuando lo que se financia es una serie de garantías sociales básicas de quienes ejercen funciones de representación en instancias de gobierno local”[10].

 

11.             El despacho sustanciador concluyó que la carga argumentativa propuesta por el demandante no tuvo el grado de precisión requerido. Por tal razón, la consecuencia directa de las falencias en la fundamentación presentada es la falta de suficiencia para realizar un estudio de constitucionalidad. Por último, se le indicó al accionante que debía manifestar: “si considera que el legislador incurrió en una omisión legislativa al no señalar otras fuentes de financiación para esos gastos que están destinados al cumplimiento de un deber constitucional y legal. En especial, porque su desconocimiento implicaría la vulneración de derechos fundamentales”[11].

 

12.             En consecuencia, se le concedieron tres días al ciudadano para que corrigiera la demanda.

 

Escrito de subsanación

 

13.             Dentro del término para corregir la demanda, el actor presentó un escrito de subsanación[12]. Frente al primer cargo, el recurrente destacó que en el presente asunto no era posible invocar un vicio procedimental porque la acción pública de inconstitucionalidad se presentó fuera del término previsto en la Constitución para las acusaciones de tal naturaleza[13].

 

14.             En relación con el segundo cargo, el demandante insistió en que la disposición normativa demandada vulneró el principio de la autonomía de las entidades territoriales consagrado en el artículo 287 de la Constitución. Para respaldar el cargo, el actor señaló lo siguiente:

 

“De acuerdo con la jurisprudencia de la honorable Corte Constitucional, el principio de autonomía territorial consagrado en el artículo 287 de la Constitución Política implica que las Entidades Territoriales deben contar con los recursos suficientes que sustenten la realización de sus fines y funciones, puesto que de la disponibilidad presupuestal se desprende la capacidad de gestión y la suficiencia financiera para el desempeño de competencias. De no poseer estas prerrogativas, las Entidades Territoriales no contarían con las herramientas suficientes para cumplir con sus funciones y, en consecuencia, se menoscabaría la autonomía territorial y el fin último de la descentralización”[14].

 

15.             El ciudadano explicó que la norma acusada establecía una función para las entidades territoriales: garantizar la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles. Sin embargo, para alcanzar este fin: “no destin[ó] o asign[ó] fuentes de financiación”[15]. En consecuencia, advirtió que el legislador les impuso una carga presupuestal considerable a las entidades territoriales sin considerar los recursos que se necesitarían para cumplir con dicha obligación.

 

16.             Adicionalmente, agregó que la omisión en la definición de la fuente de los recursos que sustentarán la seguridad social de los ediles atentó contra el principio de sostenibilidad fiscal que está consagrado en el artículo 334 de la Constitución[16]. A su juicio, el legislador: “ni siquiera examinó si la obligación impuesta en cabeza de las entidades territoriales afectaba o no sus finanzas públicas”[17].

 

17.             Concluyó su acusación del cargo por violación al principio de autonomía territorial con lo siguiente:

 

“Nuestro argumento apunta a demostrar que la disposición demandada desconoce el principio de autonomía territorial consagrada en el artículo 287 de la Constitución Política, en tanto otorgó una responsabilidad a las entidades territoriales sin asignar, definir o analizar las fuentes de financiación. De este modo, y en aras de satisfacer el estándar de certeza fijado por el honorable magistrado, nuestra demanda sostiene que la norma demandada afecta las finanzas públicas territoriales e impide que las entidades territoriales, de manera autónoma, puedan cumplir con la responsabilidad asignada. Esto, sostenemos, contraría el principio constitucional de autonomía territorial y el objetivo de la descentralización, según los cuales no es posible una autonomía territorial sin la suficiencia financiera para el desempeño de las responsabilidades asignadas a las entidades territoriales. Además, como se expuso en la demanda, la disposición demandada también desconoce el artículo 334 constitucional, que contempla el criterio de sostenibilidad fiscal”[18].

 

18.             Finalmente, el demandante adicionó a los reparos formulados inicialmente que la indeterminación de la disposición objeto de la demanda en relación con la fuente de financiación para cumplir con la obligación de garantizarles la seguridad social y los riesgos laborales a los ediles, constituía una omisión legislativa relativa. Para respaldar su afirmación, el recurrente expuso lo siguiente. Primero, la norma respecto de la cual se predica el cargo por inconstitucionalidad es el parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012: “la cual no incluyó la fuente de financiación para cumplir con la obligación de garantizar la seguridad social y los riesgos laborales a los ediles”[19]. Segundo, la omisión de la definición de los recursos para atender por parte de las entidades territoriales la responsabilidad del pago de seguridad social de ediles es esencial porque: “esta hubiera permitido armonizar dicha disposición con la autonomía de las entidades territoriales y el artículo 334 de la Constitución. Según este, la sostenibilidad fiscal debe orientar a las ramas del poder público dentro de sus competencias y en un marco de colaboración armónica”[20].

 

19.             Tercero, no existe razón suficiente que explique por qué el legislador omitió la definición de recursos para atender por parte de las entidades territoriales la responsabilidad del pago de seguridad social de ediles impuesta en el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012. Ello resultaba indispensable para garantizar el criterio de sostenibilidad fiscal y la autonomía de las entidades territoriales. Cuarto, la disposición acusada permite un tratamiento diferente para los ediles en comparación con los concejales: “ambos son equiparables en tanto desempeñan funciones representativas en la administración pública local”[21]. El actor mencionó la Sentencia C-075 de 2022 en la que la Corte declaró inexequible la disposición que reconocía el pago de los aportes a la seguridad social de los concejales porque no hubo un mínimo estudio acerca de la fuente con la que se financiaría el respectivo gasto.

 

20.             Quinto, existe un deber específico impuesto por el constituyente al legislador consistente en la garantía del derecho a la seguridad social. Por ende: “es importante que su regulación sea integral y contemple elementos como la financiación o la asignación de los recursos que se utilizarán para su cumplimiento, permitiendo así la armonización con los demás principios constitucionales como la autonomía territorial”[22].

 

Auto admisorio

 

21.             Mediante Auto del 19 de enero de 2024, el despacho sustanciador admitió la demanda[23]. A partir del análisis conjunto de las censuras que fueron propuestas, se admitió un único cargo que fue denominado: “la configuración de una potencial omisión legislativa relativa en relación con los ingredientes normativos imperativos que deberían ser definidos para satisfacer el principio de la autonomía de las entidades territoriales y el criterio de sostenibilidad fiscal en una dimensión sustancial”[24].

 

22.             El despacho sustanciador sostuvo que los reparos formulados permitían llevar a cabo una confrontación objetiva entre el parágrafo acusado y la Constitución. En concreto, se evidenció la necesidad de establecer: “si, al regular la garantía de la seguridad social para los ediles, el legislador dejó de introducir en ella un elemento (la fuente de financiación) que, a la luz de los mandatos superiores, hacen que no solo resulte incompleta sino vulneradora de los imperativos constitucionales que se infieren del principio de la autonomía de las entidades territoriales y del criterio de sostenibilidad fiscal (artículos 287 y 334 de la Constitución)”[25].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

23.             De conformidad con lo establecido en el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre las irregularidades que impliquen violación del debido proceso.

 

La procedencia de la nulidad de oficio ante irregularidades que impliquen la violación del debido proceso

 

24.             La Corte Constitucional ha señalado que la declaratoria de nulidad no está condicionada a ser invocada por alguno de los intervinientes dentro del trámite respectivo[26]. Por ello, ante una infracción del debido proceso, la Sala Plena está facultada para decretarla de oficio. Esto es así porque: “el debido proceso garantizado en todas las actuaciones judiciales (art. 29 C.P.), debe ser observado con mayor razón y de modo más exigente en el seno de la Corte”[27].

 

25.             En concordancia con el artículo 29 de la Constitución y el Decreto 2067 de 1991, ante una vulneración ostensible, probada, significativa y trascendental del debido proceso, le corresponde a la Corte adoptar las medidas que se requieran a efectos de asegurar su protección. En ejercicio de este deber, la Sala Plena ha decretado de oficio la nulidad de algunas de las actuaciones surtidas antes de la adopción de la sentencia en el proceso de control abstracto de constitucionalidad[28].

 

La importancia de garantizar la participación ciudadana en el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad como una de las dimensiones del debido proceso

 

26.             La acción pública de inconstitucionalidad -como derecho político[29]- es una manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana[30]. Específicamente “esta acción constituye un instrumento jurídico valioso, que permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y manifestarse democráticamente en relación con la facultad de configuración del derecho que ostenta el Legislador”[31].

 

27.             Esta acción permite que se dé un diálogo efectivo entre “el Congreso -foro central de la democracia representativa-, los ciudadanos en ejercicio -base de la democracia participativa-, y el tribunal constitucional -a quien el constituyente le encomendó la guarda e interpretación de la Constitución-”[32]. De esta forma, la acción desarrolla los principios previstos en los artículos 1, 2 y 3 de la Carta Política, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho, democrático y participativo[33].

 

28.             La intervención ciudadana fue establecida directamente en el artículo 242.1 de la Constitución y regulada en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, no solo con el objetivo de que los ciudadanos puedan impugnar o defender la norma sometida a control -garantía de la participación ciudadana- sino, además, con el propósito de que el juez constitucional pueda contar con mayores elementos de juicio para adoptar una decisión[34].

 

29.             Esa participación, conforme lo prevé el Decreto 2067 de 1991, se activa con la admisión de la demanda. Ello es así dado que dicha fase “gira en torno al examen de la legitimación del demandante, de los requisitos de la demanda y de los cargos de inconstitucionalidad formulados”[35]. De este modo, el auto admisorio define la acusación a la que, en principio, se circunscribe el debate que tendrá lugar en la Corte a partir de las diferentes intervenciones de la ciudadanía y de las autoridades. 

 

30.             De lo indicado se desprende la relevancia que, para la garantía del debido proceso, tiene la fijación precisa de la cuestión constitucional que será discutida en la Corte. Por ello, cuando en el auto admisorio no se delimita con precisión el alcance de los cargos formulados, se restringen las posibilidades de intervención de los ciudadanos y, por esa vía, se afecta la realización de los fines perseguidos con la concurrencia ciudadana al proceso. Al ser la acción pública de inconstitucionalidad un mecanismo que activa un proceso público y deliberativo, las irregularidades que afecten esa participación (como una de las dimensiones del debido proceso) deberán ser corregidas por la Corte.

 

Caso concreto

 

31.             La Sala Plena constata que el trámite procesal surtido durante la fase de admisión de la demanda afectó la participación de la ciudadanía y, en consecuencia, desconoció el debido proceso reconocido en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991.

 

32.             La Corte ha señalado que la superación de la fase de admisión no impide que la Sala Plena analice con mayor detenimiento y profundidad los cargos propuestos[36]. Ello, en tanto la admisión de la demanda “responde a una valoración apenas sumaria de la acción que no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte”[37] para decidir los asuntos puestos a su consideración en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales[38].

 

33.             Con independencia de lo señalado en el auto admisorio, la Sala Plena “es quien tiene la plena competencia para determinar si es dable o no efectuar un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de las demandas de acuerdo con lo previsto en el artículo 241.4 de la Constitución”[39]. Dicha disposición señala que es ella quien tiene asignada la función de decidir sobre las acciones públicas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes[40].

 

34.             Una revisión del escrito de la demanda y su subsanación permite constatar que el ciudadano propuso, al menos, tres cargos diferentes. Primero, un cargo por vicios de procedimiento, frente al cual el actor desistió en la fase de corrección de la demanda porque la acción pública de inconstitucionalidad se presentó fuera del término previsto en la Constitución para este tipo de acusaciones[41]. Segundo, un cargo relacionado con la infracción de la autonomía territorial (según lo previsto en el artículo 287 de la Constitución), el cual se planteó tanto en el escrito inicial como en el de corrección. Tercero, un cargo por la presunta omisión legislativa relativa, el cual se presentó en la subsanación de la demanda.

 

35.             La Sala Plena encuentra que la caracterización de un único cargo en el auto admisorio de la demanda, bajo la denominación omisión legislativa relativa, no permitió identificar la naturaleza autónoma de la acusación que, por la infracción de la autonomía territorial, fue propuesta por el demandante. Ello incidió en las posibilidades de la ciudadanía y de las instituciones para participar efectivamente en el proceso respecto de esa acusación.

 

36.             Tal y como ha quedado dicho, garantizar los presupuestos de esa participación, delimitando con precisión el sentido del cargo, reviste una especial importancia en la acción pública de inconstitucionalidad, en tanto hace posible que al proceso concurran las personas e instituciones estatales interesadas en el debate constitucional propuesto por el demandante y admitido por la Corte.

 

37.             Teniendo en cuenta tal circunstancia, la Sala Plena decretará de oficio la nulidad del proceso desde el auto admisorio de la demanda, inclusive. En consecuencia, una vez notificada la presente decisión, se devolverá el expediente al despacho del magistrado sustanciador a fin de que resuelva nuevamente sobre la admisión de la demanda dentro del término concedido en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

RESUELVE:

 

Primero. DECLARAR la nulidad de todo lo actuado dentro del expediente D-15542, desde el Auto admisorio de la demanda de fecha 19 de enero de 2024, inclusive.

 

Segundo. ORDENARLE a la Secretaría General de la Corte Constitucional que notifique la presente decisión al demandante, a la Procuraduría General de la Nación y a los demás intervinientes en el proceso.

 

Tercero. Una vez notificada la presente decisión, DEVOLVER el presente asunto al despacho del magistrado José Fernando Reyes Cuartas. Lo anterior con el fin de que se inicie la contabilización del término fijado en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 para pronunciarse sobre la admisión de la demanda.

 

Notifíquese, publíquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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