Texto completo — A. 1268/24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1268/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1268 DE 2024

Expedientes: CJU-5604, CJU-5609 y CJU-5630

Conflictos de competencia entre jurisdicciones suscitados entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[1]

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. A continuación, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones que fueron remitidos a la Corte Constitucional y asignados al Magistrado Ponente para su decisión, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, respecto de demandas relacionadas con acciones de lesividad impetradas por la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante Colpensiones- en contra de actos administrativos emitidos por la misma entidad. A continuación, se resumen los hechos de cada uno de los expedientes de la referencia:

CJU	Asunto
5604	El 1º de septiembre de 2020, Colpensiones interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra de las siguientes decisiones: (i) la Resolución GNR 399485 del 12 de noviembre de 2014, a través de la cual la entidad reconoció una pensión de invalidez en favor del señor Ricardo Gámez Coronado; y (ii) la Resolución SUB 2903 del 8 de enero de 2020, mediante la cual Colpensiones cumplió con un fallo de tutela del 13 de diciembre de 2019 y ordenó reactivar el pago de las mesadas pensionales reconocidas al señor Ricardo Luis Gámez Coronado, mesadas que habían sido suspendidas en acto administrativo SUB 286584 del 17 de octubre de 2019. Colpensiones refirió que, mediante investigación administrativa especial No. 431-2018, la entidad determinó que el señor Ricardo Luis Gámez Coronado se valió de presuntas maniobras fraudulentas para conseguir que sus patologías fueran sobre calificadas en su dictamen de pérdida de capacidad laboral (PCL), a fin de obtener un porcentaje total de PCL superior al 50%.[2]
Autoridades en conflicto
En auto del 26 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto. Refirió que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece la competencia de la jurisdicción contenciosa para resolver controversias relacionadas con actos administrativos, contratos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo, que involucren a entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa. Además, el numeral 4º amplía esta competencia para abarcar las relaciones legales y reglamentarias entre servidores públicos y el Estado, así como la seguridad social administrada por entidades públicas. Por otro lado, señaló que el artículo 105 ibidem excluye explícitamente los conflictos laborales entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales de la jurisdicción contenciosa. Esta limitación significa que la jurisdicción contenciosa administrativa no interviene en conflictos laborales específicos, centrándose en disputas relacionadas con la función administrativa y la seguridad social bajo administración pública. En contraste, consideró que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, según el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), tiene competencia sobre todos los conflictos derivados de contratos de trabajo, así como las controversias entre afiliados y entidades administradoras de seguridad social, salvo cuando se trata de servidores públicos bajo una relación legal y reglamentaria con una entidad pública administradora. En ese sentido, concluyó que el caso bajo estudio es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral al tratarse del reconocimiento pensional de un ex trabajador del sector privado.[3]
Una vez asignado el caso a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, el expediente fue remitido al Juzgado 3º Laboral del Circuito Judicial de Valledupar. Mediante Auto del 16 de mayo de 2024, esta autoridad judicial se declaró incompetente para conocerlo y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Argumentó que Colpensiones busca la nulidad del acto administrativo que concedió la pensión de invalidez a Ricardo Luis Gámez Coronado, basándose en una presunta falsedad en el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral. Advirtió que, según jurisprudencia relevante como la sentencia SU-182 de 2019 y el Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional, la competencia para conocer de casos donde la administración demanda un acto de su propia autoría, como en este caso de nulidad administrativa, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, señaló que el CPACA refuerza el principio de inmutabilidad de los actos administrativos y obliga a que los actos contrarios a la Constitución o la ley sean demandados ante dicha jurisdicción, salvo excepciones legales. Por lo tanto, estimó que Colpensiones debe dirigir su acción hacia la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para resolver el conflicto planteado.[4]
CJU	Asunto
5609	El 29 de enero de 2021, Colpensiones ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra de la Resolución SUB 176039 del 8 de julio de 2019, a través de la cual la entidad reconoció una reliquidación de la pensión de vejez al señor Juan Guillermo Toro Correa. Colpensiones refirió que la reliquidación reconocida en el acto administrativo es una cuantía superior a la que tenía derecho el beneficiario, toda vez que fue liquidada con un IBC superior al correspondiente.[5]
Autoridades en conflicto
En auto del 17 de marzo de 2021, la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró su falta de competencia y remitió el asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. La autoridad judicial señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no tiene la competencia para conocer las pretensiones del demandante debido a que el señor Juan Guillermo Toro Correa no era servidor público, debido a una lectura del artículo 104.4 del CPACA, que limita la competencia de esta jurisdicción sobre controversias en materia de seguridad social respecto de servidores públicos que sean administradas por entidades de derecho público.[6]
Una vez asignado el caso a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, el expediente fue remitido al Juzgado 28 Laboral del Circuito Judicial de Medellín. Mediante auto del 18 de junio de 2024, esta autoridad se declaró incompetente para conocer del caso y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. La autoridad judicial afirmó que el artículo 2º del CPTSS establece que la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce de controversias relacionadas con la prestación de servicios de seguridad social entre afiliados, beneficiarios, empleadores y entidades administradoras o prestadoras, excluyendo responsabilidad médica y contratos específicos. Seguidamente, refirió que el artículo 138 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para la revisión judicial de actos administrativos, pudiendo declarar su nulidad y restablecer derechos afectados, así como ordenar la reparación del daño causado. Asimismo, sostuvo que la Corte Constitucional en los Autos 906 de 2022 y 145 de 2023, determinó que la acción de lesividad, cuando se trata de conflictos entre Juzgados Laborales y Administrativos, debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, concluyó que el caso bajo estudio es competencia de los jueces administrativos.[7]
CJU	Asunto
5630	El 6 de noviembre de 2020, Colpensiones interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra de las siguientes decisiones: (i) la Resolución GNR 29372 del 31 de enero de 2014, a través de la cual la entidad reconoció una pensión de invalidez en favor del señor Alirio Santos Joya; y (ii) la Resolución GNR 415369 del 1º de diciembre de 2014, mediante la cual Colpensiones reliquidó la pensión de invalidez en favor del señor Alirio Santos Joya. La entidad pensional refirió que el porcentaje de PCL fue adulterado y como consecuencia no cumplió con los requisitos de ley para ser beneficiario de la prestación.[8]
Autoridades en conflicto
En auto del 23 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró su la falta de jurisdicción para conocer del asunto. Refirió que, según el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia para conocer de controversias derivadas de actos administrativos sujetos al derecho administrativo, en los que participen entidades públicas o particulares que ejerzan función administrativa. Sin embargo, comentó que esta excluyó los conflictos laborales entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Por otro lado, advirtió que el CPTSS establece que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es competente para adelantar los procesos contra entidades del sistema de seguridad social integral. Seguidamente, sostuvo que esta disposición, junto con el auto del 28 de marzo de 2019 de la Subsección A de la Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, interpretó que la competencia judicial se determina por el vínculo laboral del trabajador. En este contexto, determinó que la demanda de Colpensiones estaba dirigida contra Alirio Santos Joya y debía ser conocida por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Esto, debido a que el afectado tuvo la calidad de trabajador particular.[9]
Una vez asignado el caso a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, el expediente fue remitido al Juzgado 3º Laboral del Circuito Judicial de Valledupar. Mediante Auto del 25 de junio de 2024, este juzgado se declaró incompetente para conocer del caso y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. La autoridad argumentó que Colpensiones busca la nulidad de los actos administrativos que concedió y reliquidó, respectivamente, la pensión de invalidez en favor del señor Alirio Santos Joya, basándose en una presunta adulteración del porcentaje de PCL. Advirtió que, según jurisprudencia relevante como la Sentencia SU-182 de 2019 y el Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional, la competencia para conocer de casos donde la administración demanda un acto de su propia autoría, como en este caso de nulidad administrativa, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, señaló que el CPACA refuerza el principio de inmutabilidad de los actos administrativos y obliga a que los actos contrarios a la Constitución o la ley sean demandados ante dicha jurisdicción, salvo excepciones legales. Por lo tanto, estimó que Colpensiones debe dirigir su acción hacia la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para resolver el conflicto planteado.[10]

Cuadro No. 1.

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia para la acumulación de procesos de conflictos de jurisdicción por presentar unidad de materia

2. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones. Asimismo, en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administración de justicia, es competente para disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones que presenten unidad de materia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 5 (literales a y v), 49 del Acuerdo 02 de 2015, 5 del Decreto 2067 de 1991, 148 y 150 de Ley 1564 de 2012. Por esta razón, al verificar que los expedientes de la referencia presentan una problemática similar, esta Corporación ha decidido acumularlos.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

3. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[11]

4. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

Presupuesto	Contenido	Constatación
Subjetivo	La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12]	Los conflictos analizados se suscitaron entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y otras pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Supra 1 Cuadro 1 Autoridades en conflicto).
Objetivo	Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[13]	Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -acción de lesividad- interpuesto por Colpensiones (Supra 1 Cuadro 1 Asunto).
Normativo	Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[14]	Las diferentes autoridades judiciales inmersas en los conflictos entre jurisdicciones referidos se acudieron a fundamentos jurídicos para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (Supra 1 Cuadro 1 Autoridades en conflicto).

Cuadro No. 2

C. Asunto objeto de decisión y metodología

5. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá los conflictos de jurisdicciones suscitados entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y entre autoridades judiciales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de demandas presentadas en relación de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver las demandas ajustadas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad) interpuesto por Colpensiones. En primer lugar, reiterará la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en estos casos, de conformidad con lo previsto en el Auto 316 de 2021. En segundo, resolverá el caso concreto.

D. La competencia para conocer de las demandas en lesividad presentadas por Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021

6. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.^{^[15]}

7. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Y del otro, el artículo 104 del mismo código dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos () sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (). De manera que, las demandas presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

8. Así lo explicó la Corte, en el Auto 316 de 2021, al establecer que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan obtener la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio le corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

9. Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. Por lo expuesto, la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. ().

E. Caso concreto

10. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los casos que suscitan los conflictos de jurisdicciones de la referencia. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021.

11. En los casos objeto de controversia, la Sala observa que, el propósito de Colpensiones con las demandas presentadas es obtener la declaratoria de nulidad de cinco actos administrativos propios. Lo expuesto, con fundamento en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, conforme a los trámites inherentes a la acción de lesividad. Ese tipo de demandas no están relacionadas con el reconocimiento de una prestación de índole pensional. Por tanto, no corresponden a las actuaciones que son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Aquellas pretenden obtener la revisión de los fundamentos que tuvo en cuenta la administración para concederlo. De manera que, se trata de una controversia que busca revisar las actuaciones realizadas por Colpensiones, cuya competencia le corresponde la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

12. En suma, la Sala Plena encuentra que las controversias objeto de análisis corresponden a acciones de lesividad, las cuales deben ser conocidas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y en aplicación de la regla de decisión fijada en el Auto 316 de 2021. Por tanto, ordenará remitir los expedientes a los juzgados representantes de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cada proceso, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

13. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá los CJU-5604 y CJU-5630 al Tribunal Administrativo del Cesar y el CJU-5609 al Tribunal Administrativo de Antioquia. Lo anterior, para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-5604, CJU-5609 y CJU-5630, por presentar unidad de materia.

Segundo. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado 3º Laboral del Circuito Judicial de Valledupar, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer de los procesos judiciales promovidos. En consecuencia, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR los expedientes CJU-5604 y CJU-5630 al Tribunal Administrativo del Cesar para que adelante las actuaciones de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en estos trámites.

Tercero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 28 Laboral del Circuito Judicial de Medellín, en el sentido de DECLARAR que la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-5609 a la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia para que adelante las actuaciones de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] En el acápite de antecedentes de la presente decisión se incluye un cuadro que contiene, con precisión, la referencia de los expedientes y las respectivas autoridades involucradas en el conflicto.

[2] Expediente CJU-5604, documento digital 02DemandaCC_5164399_Ricardo_Gamezpdf.

[3] Ibid., documento digital 14AutoDeclaraIncompetenciapdf

[4] Ibid., documento digital 23AutoDecideRecursopdf

[5] Expediente CJU-5609, documento digital 002Demandapdf

[6] Ibid., documento digital 005Autoremiteporcompetenciapdf

[7] Ibid., documento digital 020AutoProponeConflictopdf

[8] Expediente CJU-5630, documento digital 002Demandapdf

[9] Ibid., documento digital 17RemitirJurisdicciónOrdinariaLaboral COLPENSIONESpdf

[10] Ibid., documento digital 25AutoDecideRecursopdf

[11] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.

[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).

[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).

[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

^{^[15]}Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021.

6 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los Autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.

Sentencia A. 1268/24