Sentencia A. 1260/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1260/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Demandas que pretendan el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir por trabajadores particulares vinculados a una empresa de servicios públicos domiciliarios de naturaleza mixta

 

(...) La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es competente según el numeral 1 del artículo 2 del CPTSS, para conocer las demandas que pretendan el pago de salarios y prestaciones legales y convencionales dejadas de percibir por trabajadores particulares vinculados a una empresa de servicios públicos domiciliarios de naturaleza mixta. Esto aplica incluso si inicialmente fueron vinculados mediante un acto administrativo cuando la empresa de servicios públicos tenía carácter oficial (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1260 de 2024

 

Expediente: CJU-5563

 

Conflicto de competencia entre el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Valledupar y el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Valledupar

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos. El 18 de junio de 2019, por intermedio de apoderada judicial, el señor Ramón Duque Sarmiento presentó una demanda ordinaria laboral contra la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar “EMDUPAR S.A. E.S.P” por los hechos que se relatan a continuación. En primer lugar, indicó que fue vinculado a través de contrato de trabajo como Jefe de la Oficina de Control Interno de EMDUPAR S.A. E.S.P., vinculación laboral que se afirma inició el 13 de enero de 2014 y se prorrogó “atípicamente” hasta el 16 de enero de 2018. En segundo lugar, manifiesta que, mediante comunicación externa del 26 de diciembre de 2017, EMDUPAR S.A. E.S.P. remitió carta de terminación del contrato de trabajo y que el demandante se desempeñaría en el cargo de Jefe de Control Interno hasta el 31 de diciembre de 2017. En tercer lugar, se señaló que al demandante le fue diagnosticado en el mes de mayo de 2017 “Adenocarcinoma de próstata grado 8, tumor maligno de próstata”, y que, por cuenta de lo anterior, fue intervenido quirúrgicamente para la extracción del tumor maligno el 12 de diciembre de 2017. En la demanda se indica que EMDUPAR S.A. E.S.P. conocía abiertamente el estado de salud del demandante y su diagnóstico, por lo que, no estaba facultada a dar por terminado el vínculo laboral dado su estado de debilidad manifiesta.[1]

 

2.                 Como consecuencia de lo anterior, el demandante presentó acción de tutela, la cual fue conocida en primera instancia por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Pequeñas Causas y competencias Múltiples de Valledupar. Mediante fallo del 10 de diciembre de 2018, concedió la tutela de los derechos fundamentales del demandante de manera transitoria, y se ordenó a EMDUPAR S.A. E.S.P. reinstalar al señor Ramón Duque Sarmiento a las labores que venía desempeñando antes del despido o a un cargo de igual condición al que venía ejerciendo sin que ello implicara una desmejora salarial. La decisión fue impugnada. Por cuenta ello, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad dictó sentencia de segunda instancia el 15 de febrero de 2019, en la cual confirmó el fallo de primera instancia en su totalidad. En cumplimiento de los fallos de tutela, el 8 de marzo de 2019 EMDUPAR S.A. E.S.P. nombró al demandante en el cargo de Jefe de Gestión Financiera; cargo que continúa desempeñando según se indicó por la entidad demandada.[2]

 

3.                 Como consecuencia de lo anterior, en el marco del proceso laboral, el señor Ramón Duque Sarmiento formuló como pretensiones principales que se declare que: (i) existió un contrato de trabajo con EMDUPAR S.A. E.S.P.; (ii) en el momento del despido el demandante se encontraba en estado de debilidad manifiesta; y, por esto, (iii) fue ineficaz del despido. A su vez, que se proceda a condenar a EMDUPAR S.A. E.S.P.: (iv) al pago de los salarios dejados de percibir por parte del demandante a partir del 31 de diciembre de 2017 hasta el 8 de marzo de 2019; (v) al pago de las prestaciones sociales salariales dejadas de percibir por parte del demandante en dicho periodo de tiempo; (vi) al pago de los beneficios convencionales dejados de percibir por parte del demandante en ese mismo periodo; (vii) al reporte y pago de los aportes al sistema integral de seguridad social dejados de cancelar por EMDUPAR S.A. E.S.P. en el mencionado lapso de tiempo; (viii) al pago de la indemnización prevista por el inciso segundo del artículo 26 de la Ley 361 de 1997, correspondiente a 180 días de salario; (ix) condena al pago de la indemnización por la no consignación y afiliación al fondo de cesantías contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 entre el 31 de diciembre de 2017 y el 8 de marzo de 2019. De forma subsidiaria, el demandante pretende que se declare que: (i) el contrato de trabajo entre EMDUPAR S.A. E.S.P. y el demandante fue terminado de forma injusta, unilateral e ilegal y que, en consecuencia, se deberá condenar (ii) al pago de la indemnización contemplada en el artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo y (iii) al pago de la indemnización moratoria por el no pago de prestaciones sociales y aportes a seguridad social prevista en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo.[3]

 

4.                 El Juzgado 2 Laboral del Circuito de Valledupar declaró su falta de competencia. En audiencia del 16 de octubre de 2019, el Juzgado de la referencia declaró su falta de competencia para decidir el caso, al considerar que (i) el demandante fue designado mediante el Decreto No. 000484 de 31 de diciembre de 2013, por el entonces Alcalde de Valledupar, en el cargo de Jefe de Control Interno de EMDUPAR S.A. E.S.P.; (ii) dicho nombramiento fue realizado con base en el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, por un período fijo que iniciaba el 1 de enero de 2014 y finalizaba el 31 de diciembre de 2017; (iii) el 13 de enero de 2014 el demandante tomó posesión del cargo como Jefe de Control de Interno de EMDUPAR S.A. E.S.P.; (iv) el cargo en el que fue nombrado el demandante es de libre nombramiento y remoción por el jefe de la entidad territorial, así como, que tiene un periodo fijo, motivo por el cual (v) el demandante no podía ser vinculado mediante contrato de trabajo, pues su relación con EMDUPAR S.A. E.S.P. era legal y reglamentaria.

 

5.                 El despacho argumentó que, si bien en la demanda se solicitaba que se declarara la existencia de un contrato de trabajo entre el señor Ramón Duque Sarmiento y EMDUPAR S.A. E.S.P. y, en esa medida, conforme al artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral sería competente formalmente para conocer de este asunto, lo cierto es que, con base en las consideraciones anteriores, se llegaría a la conclusión de que el demandante no era un trabajador oficial sino un empleado público, por lo que la decisión sería “absolutoria” para la demandada, independientemente de los derechos de los que sería titular el demandante. En consecuencia, en línea con lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Juzgado de la referencia declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Valledupar.[4] En todo caso, destacó que lo anterior podría traer una consecuencia jurídica contraria a los intereses del demandante, dado que la acción ante los jueces de lo contencioso administrativo podría haber caducado para ese momento.

 

6.                 El Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Valledupar declaró su falta de competencia. La demanda fue repartida al Juzgado 5 Administrativo de Valledupar,[5] el cual, luego de revisar las exigencias legales establecidas en los artículos 161, 162, 163, 164 y 166 de la Ley 1437 de 2011, mediante Auto del 11 de diciembre de 2019 resolvió inadmitir la demanda y otorgó 10 días para subsanarla.[6]

 

7.                 Dentro del término otorgado, la apoderada judicial del señor Ramón Duque Sarmiento interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior providencia judicial.[7] Solicitó al juez administrativo revocar su decisión, realizar el estudio de competencia y, en consecuencia, declarar la falta de jurisdicción para conocer de este asunto. Expresó que: (i) durante todo el tiempo de vinculación del demandante EMDUPAR S.A. E.S.P. fue una empresa de servicios públicos mixta; (ii) el demandante fue vinculado a través de contrato de trabajo y (iii) a las personas que se vinculan a una relación laboral mediate un contrato de trabajo les es aplicable el régimen del derecho común, luego son los jueces laborales los competentes “para conocer los conflictos laborales derivados del contrato de trabajo, sin distinción de su calidad de trabajador oficial o no”.

 

8.                 Mediante Auto del 9 de julio de 2020, el Juzgado de la referencia resolvió reponer la decisión adoptada, declarar su falta de competencia para conocer la demanda, proponer conflicto negativo de competencia y remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Argumentó que tras revisar el expediente, luego del recurso interpuesto, pudo constatar que le asistía razón a la apoderada judicial del demandante, pues conforme al expediente se constataba la existencia de un contrato laboral suscrito entre el señor Ramón Duque Sarmiento y la empresa EMDUPAR S.A. E.S.P. y, aunque se observaba que coexistieron al tiempo dos tipos de vinculación, “un nombramiento efectuado el 1 de enero de 2014 con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2017 y el contrato de trabajo a término fijo con fecha de inicio 17 de junio de 2015 y fecha de terminación 16 de enero de 2018, la última vinculación fue con contrato de trabajo”.[8] Además, indicó que dentro del expediente reposaba comunicación interna enviada por EMDUPAR S.A. E.S.P. dirigida al demandante en la que se le indicaba que su contrato a término fijo con la empresa terminaría el 16 de enero de 2018 y no sería renovado, “con lo que se ratifica[ba] que la última vinculación al tiempo de retiro es por medio de un contrato de trabajo.”[9]

 

9.                 El Juzgado agregó que el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la Jurisdicción Contencioso Administrativa no conoce los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, mientras que, en el numeral 1 del artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral determina que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es competente para conocer de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. En este sentido, el Juzgado argumentó que de las normas antes señaladas se concluía que corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral los conflictos que surjan entre trabajadores oficiales y las entidades públicas.[10]

 

10.             Así las cosas, conforme a lo ordenado en el Auto del 9 de julio de 2020, el 10 de diciembre de 2020 el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Valledupar remitió el expediente al Consejo Seccional de la Judicatura de Valledupar –Cesar, el cual lo remitió a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la cual a su vez lo envió a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Esta última, el 19 de marzo de 2021 le envió al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Valledupar el Oficio SJ CEBM 4841[11] por el cual le comunicó que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial carecía de la competencia para conocer y resolver conflictos de jurisdicción y que dicha competencia había sido asignada a la Corte Constitucional.

 

11.             El 6 de junio de 2024, el proceso fue remitido a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto negativo de jurisdicción.[12] En sesión virtual del 14 de junio de 2024, el expediente fue repartido al despacho encargado, y fue remitido para su sustanciación el 18 del mismo mes y año.[13]

 

 

II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia

 

12.             De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[14] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.                Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

13.             Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[15] En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia ente jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo.[16] La Sala observa, en el presente asunto, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia[17] y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia.[18]

 

 

C.               Modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales y las reglas de competencia jurisdiccional. Reiteración de jurisprudencia[19]

 

14.             El artículo 123 de la Constitución Política dispone que “son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. En este entendido es posible distinguir tres clases de servidores públicos: los miembros de corporaciones públicas, los empleados públicos y los trabajadores oficiales. Lo anterior, sin perjuicio de otro tipo de vinculaciones que existen, como es el caso de los contratistas quienes prestan servicios a la administración en virtud de un contrato estatal de prestación de servicios.

 

15.             Los empleados públicos están vinculados a la administración mediante una relación legal y reglamentaria, lo que supone que el régimen al cual se somete el empleado está previamente determinado por la Ley. Este tipo de vinculación se materializa a través de un acto de nombramiento y una posesión del empleado, lo cual, además, lo faculta para ejercer las funciones asignadas al cargo. Por su parte, los trabajadores oficiales se encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, lo que implica una relación de carácter contractual laboral con la administración.

 

16.             Es la Ley la que determina cuáles servidores ostentan la calidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales, según la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen. Así pues, por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas territorialmente o por servicios son empleados públicos, pues en dichas entidades los trabajadores oficiales son la excepción al desempeñar primordialmente actividades de obra y mantenimiento. En las empresas industriales y comerciales del Estado predominan los trabajadores oficiales y a los empleados públicos se les encargan actividades de dirección o confianza determinadas en sus estatutos.[20]

 

17.             En el orden nacional, el artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968 establece que “[l]as personas que prestan sus servicios a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”. El artículo 4° del Decreto 2127 de 1945,[21] que reglamentó la Ley 6ª de 1945, dispone que “(…) las relaciones entre los empleados públicos y la administración Nacional, Departamental o Municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma.”

 

18.             Por su parte, en el orden municipal, se establece que los servidores municipales son empleados púbicos, exceptuando los trabajadores de la construcción y sostenimientos de obras públicas. De igual manera, son empleados públicos quienes en los estatutos de las empresas industriales y comerciales y de las sociedades de economía mixta del ente territorial se indique que desempeñan actividades de dirección o confianza en dichas entidades.[22]

 

19.             En cuanto a la competencia jurisdiccional, es relevante recordar que, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social -CPTSS- dispone en su numeral primero que la jurisdicción laboral ordinaria conoce, entre otros, de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” sin importar si el empleador es una entidad privada o pública. A su vez, se recuerda que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- establece en su numeral 4 que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer, entre otros, los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. Adicionalmente, el artículo 105 del CPACA excluye de la competencia de esa jurisdicción los conflictos relativos a la relación laboral entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.[23]

 

20.             En tal medida, la Corte Constitucional ha señalado que la naturaleza del vínculo del demandante con la entidad pública demandada permite entrever la jurisdicción competente para el caso concreto, es decir, la calidad de empleado público o de trabajador oficial es la que determina la jurisdicción a la que deben remitirse sus controversias de naturaleza laboral.[24] 

 

 

D.               Criterios para determinar la calidad de empleado público y de trabajador oficial

 

21.             Esta Corporación ha señalado que cuando existe certeza de la existencia de un vínculo laboral y, por ende, no se discute que había una relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado, resulta válido definir la jurisdicción competente a partir los criterios orgánico y funcional. El primero, referido a la naturaleza jurídica de la demandada, es decir, si se trata o no de una entidad pública. El segundo, implica determinar cuál es la regla general de vinculación laboral que tienen los servidores con la demandada.[25]

 

22.             Sin perjuicio de lo anterior, esta Corporación ha indicado que al juez que dirime el conflicto de competencia, en principio, “[…] no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural. No obstante, para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto. […]”.[26]

 

 

E.                Naturaleza jurídica y régimen laboral de la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar S.A. E.S.P. - EMDUPAR S.A. E.S.P.

 

23.             Según la Corte, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, las Empresas de Servicios Públicos se clasifican en tres categorías: (i) empresas oficiales, que son aquellas cuyo 100% del capital pertenece a la Nación, entidades territoriales o entidades descentralizadas; (ii) empresas mixtas, que son aquellas en las que el 50% o más del capital proviene de la Nación, entidades territoriales o entidades descentralizadas; y (iii) empresas privadas, que son aquellas cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares o a entidades provenientes de convenios internacionales que siguen las mismas reglas que rigen a los particulares.[27]

 

24.             La Empresa de Servicios Públicos de Valledupar S.A. ESP -EMDUPAR S.A. E.S.P. tiene como objeto la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía, gas domiciliario, entre otros, así como sus actividades complementarias.[28] En las escrituras públicas No. 0117 del 28 de enero de 2013 y No. 3021 de 21 de julio de 2014, obrantes en el expediente al haber sido aportadas con la demanda, fueron consignadas las reformas estatutarias aprobadas en diciembre de 2012 y julio de 2014, respectivamente, dejándose establecido que EMDUPAR S.A. E.S.P. fue constituida mediante escritura pública No. 1176 de 4 de agosto de 1974, así como, que es una sociedad por acciones del orden municipal, de carácter oficial, conforme a las disposiciones de la Ley 142 de 1994 y demás normas concordantes.[29]

 

25.             De otra parte, se encuentra que en la escritura pública No. 0117 del 28 de enero de 2013 como en la escritura pública No. 3021 de 21 de julio de 2014, fue previsto en el parágrafo de la cláusula segunda de los estatutos que la sociedad sería una empresa de servicios públicos mixta en el evento en el que una persona de derecho privado suscribiera acciones, advirtiéndose que EMDUPAR S.A. E.S.P. no podría ser una empresa de servicios públicos privada.[30]

 

26.             Ahora bien, en los hechos de la demanda se plantea que el 21 de julio de 2014 en los estatutos de EMDUPAR S.A. E.S.P. había 100 acciones correspondientes al 0,1% de capital privado, y que, por cuenta de ello, se “causó la transformación de la demandada en Empresa de Servicios Públicos Mixta”.[31] Este hecho además fue traído a colación por el Juzgado 5 Administrativo Oral de Valledupar al fundamentar su falta de jurisdicción y trabar el conflicto negativo de competencia.

 

27.             Al respecto, esta Corporación advierte que, en efecto, en la Escritura Pública No. 3021 de 21 de julio de 2014 fue listado como accionista de EMDUPAR S.A. E.S.P., el Fondo de Empleados de Emdupar -FONEMDUPAR-, con una participación de 100 acciones, fondo cuya naturaleza es privada. Así mismo, en documentos de consulta pública EMDUPAR S.A. E.S.P. reconoció ser una empresa de servicios pública mixta al tener la calidad de accionista FONEMDUPAR.[32] De igual manera la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en marzo de 2017 determinó que EMDUPAR S.A. E.S.P. era una empresa de carácter mixto.[33]

 

28.             Sin perjuicio de lo anterior, esta Corporación también destaca que en documentos de consulta pública emitidos por EMDUPAR S.A., se constata que la empresa adquirió el carácter de empresa de servicios públicos domiciliarios oficial mediante reforma estatutaria elevada a escritura pública el 19 de enero de 2018, la cual fue inscrita en la Cámara de Comercio de Valledupar el 25 de enero de 2018.[34] De igual manera, en la Resolución No. 20231000173785 del 2 de marzo de 2023,[35] por la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ordenó tomar posesión de EMDUPAR S.A. E.S.P., se constata que esta última tiene el carácter de oficial.

 

29.             Con fundamento en los anteriores elementos, la Sala concluye que EMDUPAR S.A. E.S.P. fue una empresa de servicios públicos oficial del orden municipal, conforme al numeral 14.5 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, desde su fundación y hasta julio de 2014 y desde enero de 2018 hasta la fecha.[36] Así como, que EMDUPAR S.A. E.S.P. tuvo la calidad de empresa de servicios públicos mixta desde el 21 de julio de 2014 y hasta el 19 de enero de 2018, de acuerdo al numeral 14.5. del artículo 14 de la Ley mencionada.

 

30.             A su vez, el artículo 41 de la Ley 142 de 1994 dispone que: “[…] Las personas que presten sus servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el carácter de trabajadores particulares y estarán sometidas a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta Ley […]”. En este sentido, las personas que prestan sus servicios en las empresas de servicios públicos mixtas y privadas, adquieren el carácter de trabajadores particulares. En tal condición, están sometidos al régimen laboral del Código Sustantivo del Trabajo y a las normas de la Ley 142 de 1994.[37]

 

31.             Tal como lo ha señalado la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,[38] en la medida en que el artículo anterior no fija expresamente el régimen laboral aplicable a las empresas de servicios públicos oficiales y que en estas su capital pertenece en su 100% a la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas, se entiende que como entidades públicas creadas para desarrollar una actividad industrial o comercial y, por lo mismo, se someten a las normas previstas para las empresas industriales y comerciales del Estado.

 

32.             Por lo tanto, los empleados de una empresa de servicios públicos de carácter oficial están sujetos al régimen laboral establecido en el inciso 2 del artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968, que corresponde al régimen de trabajadores oficiales, sin perjuicio de que en los estatutos de la empresa se especifique claramente qué funciones de dirección o de confianza deben ser desempeñadas por personas que serán consideradas empleados públicos.

 

 

F.                Naturaleza del cargo de jefe de control interno en las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios y su designación

 

33.             Uno de los temas regulados expresamente por la Ley 142 de 1994 es el régimen de control interno en las empresas de servicios públicos domiciliarios, el cual está contenido en el Título IV, Capítulo I, en los artículos 45 al 52 de dicha ley.

 

34.             Ahora bien, el artículo 5 de Ley 1474 de 2011- Estatuto Anticorrupción-, por el cual se modificó el alcance de la Ley 87 de 1993,[39] establece los parámetros generales del ejercicio del control interno en las entidades a que refiere dicho artículo, así:

 

“Artículo 5. Campo de Aplicación. La presente Ley se aplicarán <sic> todos los organismos y entidades de las Ramas del Poder Público en sus diferentes órdenes y niveles, así como en la organización electoral, en los organismos de control, en los establecimientos públicos, en las empresas industriales y comerciales del Estado, en las sociedades de economía mixta en las cuales el Estado posea el 90% o más de capital social, en el Banco de la República y en los fondos de origen presupuestal”.

 

35.             De acuerdo con el artículo 5 antes transcrito, están obligados a contar con el sistema de control interno las Empresas Industriales y Comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos domiciliarios, las empresas de servicios públicos oficiales y las empresas de servicios públicos mixtas en las cuales el Estado posea un capital social igual o superior al 90%.[40]

 

36.             En lo referente a la designación del jefe de control interno, el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, señala:

 

“Artículo 8. Designación de Responsable del Control Interno. Modifíquese el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, que quedará así:

 

Para la verificación y evaluación permanente del Sistema de Control, el Presidente de la República designará en las entidades estatales de la rama ejecutiva del orden nacional al jefe de la Unidad de la oficina de control interno o quien haga sus veces, quien será de libre nombramiento y remoción.

 

Cuando se trate de entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la designación se hará por la máxima autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial. Este funcionario será designado por un período fijo de cuatro años, en la mitad del respectivo período del alcalde o gobernador.[…]” (Negrilla fuera del texto original).

 

37.             En este orden de ideas, conforme a las normas antes citadas, se tiene que, en las empresas de servicios públicos oficiales, en las que el estado cuente con el 90% o más del capital social, es obligatorio el nombramiento de un jefe de control interno, quien es un empleado público de libre nombramiento y remoción,[41] designado por la máxima autoridad administrativa de la respectiva entidad (Presidente, Gobernador o Alcalde según el caso), así como, con un período fijo de cuatro años.

 

38.             Por su parte, conforme a concepto de la Sala de Servicio y Consulta Civil del Consejo de Estado del 23 de noviembre de 2020, el cargo de jefe de control interno de las empresas de servicios públicos mixtas es desempeñado por trabajadores particulares sujetos al régimen del Código Sustantivo del Trabajo. Dichos trabajadores son designados por el gerente de dichas empresas conforme al artículo 49 de la Ley 142 de 1994.[42]

 

39.             Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es competente según el numeral 1 del artículo 2 del CPTSS, para conocer las demandas que pretendan el pago de salarios y prestaciones legales y convencionales dejadas de percibir por trabajadores particulares vinculados a una empresa de servicios públicos domiciliarios de naturaleza mixta. Esto aplica incluso si inicialmente fueron vinculados mediante un acto administrativo cuando la empresa de servicios públicos tenía carácter oficial.

 

G.               Caso concreto

 

40.             La Sala Plena de esta Corporación considera que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer del presente asunto, con base en las razones que se exponen a continuación.

 

41.             En primer lugar, se destaca que como soporte de las pretensiones de la demanda fueron aportados los siguientes documentos: (i) copia de contrato a término fijo para trabajador de dirección, confianza y manejo con fecha de inicio 17 de enero de 2014 y fecha de terminación 16 de enero de 2015, en el que figura como empleado el señor Ramón Duque Sarmiento y como cargo el de Jefe de Unidad de Control Interno;[43] (ii) copia de contrato a término fijo para trabajador de dirección, confianza y manejo con fecha de inicio 17 de junio de 2015 y fecha de terminación 16 de enero de 2018, en el que de igual manera aparece como empleado el señor Ramón Duque Sarmiento y el cargo asignado es el de Jefe de Unidad de Control Interno;[44] (iii) la Resolución No. 625 de 1 de noviembre de 2017, en la cual se ordenó interrumpir el periodo de vacaciones pactado inicialmente con el señor Ramón Duque Sarmiento entre el 1 y el 23 de noviembre de 2017, ordenándosele reintegrarse a su cargo de “Jefe Control Interno de Gestión” en virtud del “vínculo laboral a través de un contrato a término fijo para Trabajador de Dirección Manejo y Confianza”;[45] (iv) copia de una comunicación interna del 30 de octubre de 2017 en la que el gerente de EMDUPAR S.A. E.S.P. conminó al señor Ramón Duque Sarmiento al cumplimiento absoluto de sus responsabilidades contractuales en atención a la celebración con este último del “contrato a término fijo para trabajador de [dirección, manejo y confianza], con fecha de inicio 17/06/2015 y fecha de finalización 16/01/2018”;[46] (v) comunicación interna enviada al señor Ramón Duque Sarmiento, el 9 de noviembre de 2017, en la que se le informó que “su contrato a término fijo con la empresa EMDUPAR S.A. E.S.P. y/o el periodo institucional para el cargo que ostenta vence el 16 de enero de 2018 [y que no será renovado], lo anterior de conformidad con el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, el cual establece que los Jefes de Control Interno ejercerán su labor, por un lapso fijo de cuatro (4) años”;[47] y (vi) comunicación del 26 de diciembre de 2017, por medio de la cual el Gerente de EMDUPAR S.A. E.S.P. le informó al señor Ramón Duque Sarmiento lo siguiente: “el cargo de JEFE DE CONTROL INTERNO que actualmente desempeña tiene un período institucional tal como consta en el decreto No. 484 de fecha 31 de diciembre de 2013, emanado del Alcalde del Municipio de Valledupar es hasta el 31 de diciembre de 2017, designación que usted aceptó al momento de posesionarse el 13 de enero de 2014 ante el Alcalde del Municipio de Valledupar tal como consta en el acta No. 208114” y que, como consecuencia, “según el Art. 8 Designación del Responsable de Control Interno de la Ley 1474 de 2011, su período es de cuatro (4) años y su fecha de vinculación va desde la fecha de posesión en la cual juró respetar la constitución y la ley hasta el día 31 de diciembre de 2017, dado lo anterior le informo que su periodo vencerá el próximo 31 de diciembre de 2017”.[48]

 

42.             En segundo lugar, se tiene que EMDUPAR S.A. E.S.P. al contestar la demanda aportó al expediente: (i) copia del Decreto No. 000484 de 31 de diciembre de 2013, por medio del cual el Alcalde del Municipio de Valledupar en uso de sus atribuciones legales, particularmente el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, decretó designar al señor Ramón Duque Sarmiento como Jefe de Control Interno de EMDUPAR S.A. E.S.P. por un periodo fijo de cuatro (4) años que iniciaba el 1 de enero de 2014 y finalizaba el 31 de diciembre de 2017;[49] (ii) copia de un Acta de Posesión del 13 de enero de 2014 en el cargo de Jefe de Control Interno de EMDUPAR S.A. E.S.P. por parte del demandante;[50] (iii) la Resolución No. 0064 de 2 de febrero de 2018, por la cual se realizó la liquidación final de prestaciones sociales del demandante desde el 17 de enero de 2014 hasta el 16 de enero de 2018, en el cargo de Jefe de Control Interno de Gestión;[51] y (iv) un comprobante de egreso y una orden de pago de la liquidación final de prestaciones sociales a favor del demandante por el periodo comprendido entre el 17 de enero de 2014 al 16 de enero de 2018.[52]

 

43.             Pues bien, en el caso concreto se tiene que el señor Ramón Duque Sarmiento ejerció el cargo de Jefe de la Unidad de Control Interno de EMDUPAR S.A. en el periodo comprendido entre el 13 de enero de 2014 y 31 de diciembre de 2017, así como, que durante dicho periodo aparentemente tuvo dos tipos de vínculos para el ejercicio del mismo cargo, de un lado, una relación legal y reglamentaria en virtud de su nombramiento a través del Decreto No.000484 de 31 de diciembre de 2013 y posterior posesión el 13 de enero de 2014, y de otra parte, una relación laboral, iniciada en virtud de dos contratos de trabajo a término fijo, los cuales estuvieron vigentes entre el 17 de enero de 2014 y el 16 de enero de 2015, y el 17 de junio de 2015 y el 16 de enero de 2018, respectivamente.

 

44.             Esta Sala considera que, con el fin de establecer la competencia o no de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en este asunto, debe hacerse un examen de (i) la naturaleza jurídica de la entidad demandada (el factor orgánico) y (ii) las funciones desempeñadas por el demandante (el factor funcional), precisándose que este análisis tiene un carácter preliminar, pues corresponde a los jueces de instancia la valoración del material probatorio y la respuesta de la entidad demandada en su integridad.

 

45.             En relación con el criterio orgánico la Sala Plena lo encuentra acreditado. Esto, puesto que EMDUPAR S.A. E.S.P., conforme a la información que obra en el expediente y se expuso en los antecedentes (FJ. 28), ha sido empresa de servicios públicos de carácter oficial desde su fundación y hasta la fecha, exceptuando el interregno comprendido entre el 21 de julio de 2014 y el 19 de enero de 2018, lapso en el que EMDUPAR S.A. E.S.P. tuvo la naturaleza de empresa de servicios públicos de tipo mixto. En ambos casos, EMDUPAR S.A. E.S.P. ha sido parte de la rama ejecutiva del poder público, pues tanto las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales y mixtas son consideradas entidades públicas.[53]

 

46.             En términos del criterio funcional, se analizará a EMDUPAR S.A. E.S.P. tanto como empresa de servicios públicos oficial, así como empresa de servicios públicos de carácter mixto. Así, mientras EMDUPAR S.A. E.S.P. fue de carácter oficial, su régimen laboral estuvo determinado por el inciso 2 del artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 (FJ31), por lo que, la regla general de vinculación de su personal era la de trabajadores oficiales, y excepcionalmente, la de empleados públicos.

 

47.             En el presente caso, la Sala encuentra que tanto el demandante y la demandada reconocen la existencia del Decreto No. 000484 de 31 de diciembre de 2013 y del Acta de Posesión del 13 de enero de 2014,[54] por lo que, en principio, el señor Ramón Duque Sarmiento fue vinculado al cargo de Jefe de Control Interno de EMDUPAR S.A. E.S.P. en virtud del anterior acto administrativo de nombramiento y acto de posesión, en calidad de empleado público de libre nombramiento y remoción y de periodo fijo, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011 (FJ36), atendiendo el carácter oficial de EMDUPAR S.A. E.S.P. para ese momento.

 

48.             Ahora bien, EMDUPAR S.A. E.S.P. se transformó en una empresa de servicios públicos domiciliarios mixta en julio de 2014 (FJ25-26) y, por tanto, cambió igualmente el régimen laboral de su personal adscrito, pues pasó de ser el dispuesto en el inciso 2 del artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968, al de trabajadores particulares sometidos a las normas del Código Sustantivo de Trabajo conforme a lo prescrito en el artículo 41 de la Ley 142 de 1994.

 

49.             En este sentido, ante el cambio de naturaleza de EMDUPAR S.A. E.S.P. a empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter mixto en julio de 2014, mientras el demandante estaba vinculado a esta última en calidad de Jefe de Control Interno, es dable concluir que la naturaleza de empleado público de aquel, cambió a la de trabajador particular sometido al Código Sustantivo del Trabajo, la cual se extendió prima facie hasta el momento en el que fue desvinculado de EMDUPAR S.A. E.S.P. Al respecto, se destaca nuevamente lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto del 23 de noviembre de 2020 (FJ37), de acuerdo con el cual, en las empresas de servicios públicos mixtas y privadas el jefe de control interno no es un empleado público sino un trabajador particular, por aplicar a dichas empresas las normas especiales de control interno previstas en los artículos 45 al 52 de la Ley 142 de 1995, y no, las disposiciones contenidas en la Ley 87 de 1993 y sus modificaciones realizadas por la Ley 1474 de 2011.

 

50.             De este modo, la Sala no encuentra acreditado el criterio funcional para atribuir la competencia de este asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto la actividad de Jefe de Unidad de Control Interno que dice haber desempeñado el demandante en EMDUPAR S.A. E.S.P. desde julio de 2014 y hasta el momento de su desvinculación se rigió por una relación laboral sujeta al Código Sustantivo del Trabajo.

 

51.             Ahora bien, esta Sala no es ajena al hecho de que el primer contrato de trabajo con vigencia comprendida entre el 17 de enero de 2014 y enero de 2015, fue suscrito aparentemente cuando EMDUPAR S.A. E.S.P. aún era de carácter oficial, y antes de que cambiara su naturaleza a la de empresa de servicios públicos de carácter mixto. Sin embargo, tampoco puede obviarse que al momento de la desvinculación del demandante estaba vigente el contrato de trabajo con fecha de inicio 17 de junio de 2015 y fecha de finalización 16 de enero de 2018, momento en el que EMDUPAR S.A. E.S.P. tenía la calidad de empresa de servicios públicos domiciliarios de tipo mixto. Igualmente, se tiene en cuenta que en la Resolución No. 625 de 1 de noviembre de 2017, en la cual se ordenó interrumpir el periodo de vacaciones del demandante, al igual que en las comunicaciones del 30 de octubre de 2017, 9 de noviembre de 2017 y en la Resolución No. 0064 de 2 de febrero de 2018, por la cual se realizó la liquidación final de prestaciones sociales del demandante, EMDUPAR S.A. E.S.P. siempre hizo alusión al contrato de trabajo a término fijo con vigencia entre el 17 de enero de 2014 y 16 de enero de 2018.

 

52.             Ahora bien, conviene señalar que, de haber continuado la relación laboral de EMDUPAR S.A. E.S.P. con el demandante, el tipo de vinculación de este último habría, en principio, mutado a la de empleado público nuevamente. Esto, como consecuencia del cambio de naturaleza de EMDUPAR S.A. E.S.P. a empresa de servicios públicos oficial en enero de 2018, pues, el cargo de Jefe de Control Interno como se ha señalado, conforme al artículo 8 de la Ley 1474 de 2011 es un empleo público de libre nombramiento y remoción y de periodo fijo.

 

53.             En suma, puede concluirse prima facie que el demandante al encontrarse vinculado mediante un contrato de trabajo privado y, por tanto, ser un trabajador particular al momento de su desvinculación, este asunto le corresponde conocerlo a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. En consecuencia, se procederá a declarar que el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Valledupar es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida. De manera que, se le remitirá el expediente para lo de su competencia y para que informe lo correspondiente a los interesados.

 

54.             Finalmente, la Sala observa que el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Valledupar declaró su falta de competencia para conocer el asunto el 9 de junio de 2020, así como, que le fue informado por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial el 19 de marzo de 2021 que esta no era competente para resolver conflictos de jurisdicción y que la autoridad competente era esta Corporación. No obstante, fue solo hasta el 6 de junio de 2024 que el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Valledupar envió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto suscitado entre este último y el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Valledupar. Por lo anterior, se estima necesario recordar a las autoridades en conflicto que han conocido el presente asunto su obligación constitucional y legal de administrar justicia de forma pronta, cumplida y eficaz, así como su fin último de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 270 de 1996, por lo que se les insta para que, en lo sucesivo, se abstengan de incurrir en prácticas dilatorias que pueden menoscabar los derechos de los sujetos procesales.

 

III.    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

 

 

RESUELVE

 

Primero.     DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Valledupar y el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Valledupar, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Valledupar es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida.

 

Segundo.    Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5563 al Juzgado 2 Laboral del Circuito de Valledupar para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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