TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1247/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1247 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-5346
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja
Magistrado sustanciador:
Antonio José Lizarazo Ocampo
Bogotá D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado judicial de la Unidad administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP- presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora Lilia Pineda Montes[1]. La parte demandante solicitó que se declare la nulidad de la Resolución RDP 1683 del 27 de enero de 2021 por medio de la cual la UGPP reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Angélico de Jesús Villamil Camargo en favor de la demandada, en calidad de cónyuge o compañera permanente y el 50% restante, a favor del hijo menor de edad del causante. A título de restablecimiento del derecho, la UGPP solicitó que se ordene a la demandada el reintegro de lo pagado con ocasión del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, que para el año 2022 ascendía a la suma de veinte nueve millones doscientos cincuenta y cuatro mil quinientos once pesos ($29.254.511,66).
2. El abogado indicó que la UGPP le reconoció una pensión de sobrevivientes a la demandada mediante la Resolución RDP 1683 del 27 de enero de 2021, en calidad de compañera permanente del causante. Mencionó que, más adelante, la UGPP[2] adelantó una investigación y determinó que la demandada no cumplía los requisitos para acceder a esa prestación, pues, según se desprendía del expediente, no se logró evidenciar que la demandada convivió con el causante durante los últimos 5 años anteriores a su fallecimiento. Relató que la UGPP le solicitó a la demandada autorización para revocar la resolución que reconoció la pensión, la cual fue respondida de manera negativa.
3. En reparto del 13 de mayo de 2022, la demanda fue asignada al Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja[3]. El despacho se pronunció sobre la competencia para instruir la demanda en Auto del 8 de septiembre del 2023[4]. Declaró falta de jurisdicción para juzgar el asunto y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Tunja. Estimó que el numeral 4° del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no se encuentra habilitada para conocer de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
4. Señaló que la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria era competente para dirimir las controversias laborales y de la seguridad social de los trabajadores oficiales y de los trabajadores particulares. En ese sentido, indicó que de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º, numeral 1º del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social, modificado por la Ley 712 de 2001, la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de los asuntos derivados de manera directa o indirecta de un contrato de trabajo; aspecto que cobra relevancia en razón de que los trabajadores oficiales se vinculan a través de ese tipo de actos jurídicos. En particular, el juez administrativo, al revisar la Resolución No. 003623 del 29 de junio de 1995, por la cual se retiran unos servidores públicos de los Distritos de Obras Públicas y de la Subdirección Transitoria del Instituto Nacional de Vías, a partir del 1° de julio de 1995, advirtió que en la parte resolutiva se hizo referencia a los trabajadores oficiales entre los cuales se encontraba el nombre del causante. De allí, concluyó que el conflicto se suscita en relación con la pensión de sobrevivientes de quien fuera en su momento un trabajador oficial.
5. Además, citó una Sentencia del Consejo de Estado por medio del cual esa Corporación consideró que resulta [ ] incorrecto aseverar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de todos los casos en donde la entidad pública demanda la ilegalidad del derecho reconocido en un acto administrativo, porque pese a que el objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es dilucidar la legalidad de los actos administrativos, ello no significa que la forma de la decisión pueda variar los criterios y reglas de competencia fijados por el legislador[5].
6. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja ―nuevo despacho encargado del caso― se pronunció sobre la competencia del asunto mediante auto del 13 de febrero de 2024[6]. Específicamente, suscitó conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el sumario a la Corte Constitucional. En primer lugar, indicó que [ ] de la lectura de la demanda se logra evidenciar claramente que el fondo de las pretensiones no es otra cosa que acudir la administración a controvertir la legalidad de su propio acto, figura procesal que es completamente ajena al derecho del trabajo, es decir a la jolss (sic) ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, luego, no siendo este Juzgado una las mentadas autoridades en suma, lo correcto será enviar de inmediato el expediente para que sea dirimido de fondo por la CORTE CONSTITUCIONAL el conflicto de jurisdicciones que fuere previamente suscitado [ ][7].
7. En segundo lugar, el despacho señaló que, de conformidad con el artículo 139 del Código General del Proceso [s]iempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación. Estas decisiones no admiten recurso. ( ). Así las cosas, en cumplimiento del su artículo 241, numeral 11, la Corte Constitucional debe resolver el conflicto negativo de competencia.
8. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 20 de marzo de 2024[8]. La Sala Plena de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del día 5 de abril de 2024 y la Secretaría General remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 9 de abril del mismo año[9].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
10. Esta Corporación ha señalado[11] que los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. El conflicto de competencia será negativo si las autoridades colisionadas rechazan ser competentes para tramitar el proceso. Por el contrario, el conflicto será positivo si las autoridades en disputa consideran que cada una es competente para instruir el caso.
11. Igualmente, la Corte ha considerado que existen 3 presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[12]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones[13]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia[14]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en disputa manifiesten expresamente fundamentos de índole constitucional o legal para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del auto 316 de 2021
12. En el auto 316 de 2021, la Corte Constitucional consideró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración presenta contra actos administrativos propios (acción de lesividad[15]), incluidos los asuntos laborales o de la seguridad social. En el mencionado auto, la Corte explicó que la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos. La competencia de los jueces laborales se limita a verificar si un acto desconoció un derecho prestacional subjetivo en cabeza del demandante y no determinar si el acto administrativo en sí mismo, contraviene la Constitución o la ley con miras a declarar su nulidad.
13.Aunado a lo anterior, el auto 316 de 2021 señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer de todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[16], con independencia de la materia a la que se refiera, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[17] y es la propia administración la que demanda su acto. Por ello, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[18], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
III. CASO CONCRETO
En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
14. La Sala estima que el presupuesto subjetivo de los conflictos de competencia se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el otro, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja que hace parte de la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora Lilia Pineda Montes.
15. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en disputa emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda (Ver par. 2 al 6. Supra). La Sala concluye que se configura un conflicto negativo de competencia entre distintas jurisdicciones. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado
16. La causa de este conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones es la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad promovida por la UGPP en contra de Lilia Pineda Montes. La parte accionante busca que se declare la nulidad de la Resolución RDP 1683 del 27 de enero de 2021 por medio de la cual la misma entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes a favor de la demandada en calidad de compañera permanente del causante. Además, a título de restablecimiento del derecho, la UGPP solicita la devolución de las mesadas recibidas.
17. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la UGPP en el presente caso, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo pues se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios.
Regla de Decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011[19].
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Noveno Administrativo Oral de Tunja conocer sobre la demanda presentada por la Unidad administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP- contra de la señora Lilia Pineda Montes.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5346 al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital. Archivo 005.22020513.DemandayAnexos.202300261.pdf.
[2] Esta investigación fue realizada por la Empresa Cosinte Ltda, para la UGPP
[3] Expediente Digital. Archivo 006.20220513.ActaRepartoJuzAdm202300261.pdf.
[4] Expediente Digital. Archivo 026.2023908ActaDeclaraFaltaJuris202300261.pdf.
[5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 28 de marzo de 2019, con ponencia del Dr. William Hernández Gómez, bajo el número de radicado 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857).
[6] Expediente Digital. Archivo 028.20240212.NoavocaProponeConflictoNegComp.202300261.pdf
[7] Expediente Digital. Archivo 028.20240212.NoavocaProponeConflictoNegComp.202300261.pdf. Folio 1.
[8] Expediente Digital. Archivo02 CJU 5346.CorreoRemisorio. pdf.
[9] Expediente Digital. Archivo 03CJU-5346. Constancia de Reparto.pdf.
[10] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
( ) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[11] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019 de la Corte Constitucional.
[12] Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[15] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[16] CPACA, art. 104.
[17] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[19] Reiteración de la regla de decisión del Auto 316 de 2021.