Sentencia A. 1244/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1244/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos en eventos en los que no intervengan entidades públicas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1244 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5169

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, Meta 

 

Magistrado sustanciador: 

Antonio José Lizarazo Ocampo 

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente  

 

AUTO 

 

I.      ANTECEDENTES 

 

1. La Clínica Colsanitas S.A., a través de apoderado judicial, presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud demanda en contra Servicios Integrales de Salud S.A.S. con el fin de que dirimiera el conflicto por devoluciones y glosas respecto de las facturas emitidas a título de servicios de salud prestados a los beneficiarios del Régimen Excepcional del Magisterio, durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2016 y el 14 de marzo de 2018[1], por valor de ciento treinta millones doscientos veinticuatro mil ciento ochenta y ocho pesos (130.224.188 COP).

 

2. Mediante Auto del J2019-0751 del 29 de agosto de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud[2], inadmitió la demanda por considerar que dentro del expediente no obraba el soporte documental necesario para avocar conocimiento del mismo, tal como evidencia de tiempo, modo y lugar de la presentación de las facturas, soporte del trámite administrativo respecto de 19 facturas, evidencia de la trazabilidad de las mismas y faltante de certificado de cartera para cada una de las facturas demandadas.

 

3. Mediante Auto J2020-001664, del 23 de julio de 2020, la Superintendencia Nacional de Salud, rechazó la demanda por haberse vencido el término para subsanar la demanda observando lo requerido en el Auto J2019-0051.

 

4. Contra el Auto de rechazo de la demanda, la parte actora tuvo a bien interponer recurso de reposición y en subsidio de apelación. El recurso de reposición fue rechazado por la Superintendencia Nacional de Salud por considerarlo improcedente. En cuanto al subsidio de apelación, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Quinta de Decisión Laboral, resolvió, mediante providencia del 21 de junio de 2022, i) revocar el Auto del 23 de julio de 2020 proferido por la Superintendencia Nacional de Salud y ii) ordenar a dicha entidad que se abstuviera de inadmitir la demanda dado que los motivos de la inadmisión ya habían sido subsanados con anterioridad por la parte demandante.

 

5. Recibido de nuevo el expediente, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Auto del 15 de septiembre de 2022, rechazó la demanda por falta de competencia para conocer del asunto, y ordenó remitir el expediente a los jueces contenciosos administrativos de Villavicencio, Meta. Basó su decisión en la consideración de que la controversia se integra por una entidad perteneciente a un régimen expresamente excluido del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, en consecuencia, por su naturaleza, el asunto no hace parte de aquellos asuntos que son de conocimiento de la Superintendencia Nacional de Salud en su función jurisdiccional. Lo anterior en virtud de lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado y adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, los cuales se circunscriben a conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, no siendo la entidad demandada, Servicios Médicos Integrales de Salud S.A.S., parte del mismo[3].  

 

6. En virtud del Auto del 15 de septiembre de 2022, correspondió conocer del asunto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio. En providencia proferida el 3 de agosto de 2023[4], rechazó la presente demanda, y ordenó devolver el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud. Fundamentó su decisión en considerar errado el argumento de la Superintendencia Nacional de Salud. Indicó tres razones por las cuales llegó a esa conclusión i) La Superintendencia Nacional de Salud, confundió el criterio objetivo y subjetivo para determinar su competencia. Es decir, confundió la naturaleza del asunto con los extremos litigiosos, pues asumió que al observarse que la prestación de servicios reclamados fue suministrada en virtud de un régimen excepcional como lo es el del magisterio, ello inmediatamente convierte a la demandante en una entidad excluida del Sistema General de Seguridad Social en Salud; ii) la Superintendencia Nacional de Salud, debió obedecer la orden dada por el Tribunal superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, quien al momento de resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante, tuvo a bien devolver el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud y ordenar su admisión y, iii) el asunto bajo estudio no se adecúa a ninguno de los escenarios indicados en el artículo 104 del CPACA como aquellos que activan la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

7. Recibido de nuevo el expediente por la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de Auto del 28 de septiembre de 2023[5], decidió declarar su falta de competencia nuevamente, proponer el conflicto negativo de jurisdicciones y remitir el asunto a la Corte Constitucional. En esta ocasión hizo la claridad de que si bien el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, ordenó admitir la demanda, lo hizo con base en su apreciación de que la misma no debió ser inadmitida por requisitos que ya habían sido subsanados, pero en ningún momento hizo mención acerca de la competencia de una u otra autoridad para conocer del asunto bajo estudio.

 

8.  El 16 de febrero de 2024 a través de la Secretaría General el asunto fue repartido al magistrado sustanciador, y el 20 de febrero de la misma anualidad, el expediente ingresó al despacho[6]. 

 

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL  

 

Competencia 

 

9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. 

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver  

 

10. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. 

 

11. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral (la Superintendencia Nacional de Salud) y otra que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda presentada por la Clínica Colsanitas S.A. en contra de Servicios Integrales de Salud S.A.S. con el fin de que se dirima el conflicto referente a las devoluciones y glosas presentadas por la entidad demandada a las facturas emitidas por la demandante; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 - 5 supra) -presupuesto normativo-.  

 

Competencia de la jurisdicción ordinaria civil para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades exceptuadas del Sistema General de la Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 1293 de 2023.

 

12.   Competencia restrictiva de la superintendencia de salud. El artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”[7]. En desarrollo de lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señala las materias precisas que la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez. Particularmente, el literal f de dicha disposición aduce que esa entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

13.   De conformidad con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Seguridad Social no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional ni a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. De esta manera, esos usuarios gozan de un régimen especial regulado por el Decreto Ley 1795 de 2000 y por la Ley 91 de 1989, respectivamente.

 

14.   Al respecto, la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica y con independencia patrimonial, contable y estadística, cuyos recursos están destinados a atender el pago de las prestaciones sociales que los entes territoriales reconozcan a los docentes afiliados al Fondo Prestacional[8]. Particularmente, el FOMAG celebró un contrato de fiducia con la Fiduprevisora S.A., quien es la entidad vocera y administradora de los recursos de dicho fondo. En ese sentido, la Fiduprevisora es la entidad encargada de celebrar los contratos con las entidades que brindan los distintos servicios cubiertos por el plan de beneficios del Magisterio.

 

15.   En el Auto 1293 de 2023, Auto 1806 de 2022 la Corte resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, Boyacá. En esa oportunidad, la Clínica Medical S.A.S. instauró una demanda contra Medisalud UT con el fin de que dirimiera un conflicto derivado de glosas a facturas presentadas por servicios de salud prestados a afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En esa ocasión, la Corte concluyó que los conflictos relativos a las devoluciones o glosas a las facturas de gastos médicos prestados a afiliados al FOMAG no hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud porque: (i) es entidad y usuarios hacen parte de un régimen de salud especial exceptuado a partir del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y (ii) como el servicio ya fue prestado, dicho procedimiento no tiene por objeto garantizar la prestación del servicio médico, sino definir a quién le corresponde asumir su pago. Por lo tanto, es una controversia económica y no de salud.

 

16.   Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 104 del CPACA dispone qué asuntos debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como cláusula general estableció que “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Su numeral 4º indica que aquella estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

 

17.   Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. El artículo 2 del Código Procesal del Trabajo delimita la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Especialmente, el numeral 4° de esa disposición, establece que aquella conocerá “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

 

18.   Competencia residual de la jurisdicción ordinaria civil. El artículo 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia decreta que la función jurisdiccional “se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Por su parte, el artículo 15 del Código General del Proceso determina que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”. Además, establece que “[c]orresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil[9].

 

Caso concreto

 

19.   El conocimiento del presente asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria civil, por las razones que se expondrán a continuación:

 

20.   En primer lugar, la Superintendencia Nacional de Salud tiene una competencia limitada para decidir sobre los conflictos derivados del trámite de devoluciones o glosas, pues únicamente puede conocer aquellos que se dan entre entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud[10]. En ese sentido, de conformidad con el artículo  de la Ley 100 de 1993[11], los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran excluidos de ese sistema.

 

21.   En el caso concreto, la demanda de devoluciones y glosas se instauró en contra de Servicios Integrales de Salud S.A.S. Dicha entidad es contratista de la Fiduprevisora S.A.[12] y está encargada de prestar servicios médicos a los beneficiarios del Magisterio. De esta manera, en el expediente se encuentra acreditado que el pago exigido por parte de Clínica Colsanitas S.A. tiene como fundamento la prestación de los servicios de salud a personas que pertenecen al régimen especial de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Por lo tanto, la Superintendencia Nacional de Salud no tiene competencia para conocer del trámite de devoluciones y glosas suscitado en el caso particular, pues se trata de facturas generadas por prestación de servicios de salud a personas afiliadas a un régimen exceptuado del Sistema General de Seguridad Social.

 

22.   En segundo lugar, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tampoco tiene competencia para conocer de la demanda presentada por Clínica Colsanitas S.A. en contra de Servicios Integrales de Salud S.A.S. Al respecto, esta Corporación ha determinado que, en el artículo 104 del CPACA, el Legislador prescribió cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En tal sentido, como cláusula general, determinó que son del resorte de esta jurisdicción aquellas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. En el caso particular, el origen de la controversia no se suscitó a partir de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo. Esto porque se trata de una discusión sobre facturas glosadas por parte de Servicios Integrales de Salud S.A.S., mediante las cuales, la demandante pretende el pago de la prestación de servicios de salud.

 

23.   Asimismo, el numeral cuarto de ese artículo precisa que esa jurisdicción conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social[13]. Al respecto, la Sala advierte que la problemática del caso concreto no se trata sobre la seguridad social de empleados públicos. Por el contrario, se trata de un conflicto relativo a la financiación de los servicios de salud, entre entidades que no son de derecho público. De conformidad con el artículo 104 del CPACA, se entiende por entidad pública todo organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. De esta manera, por un lado, la demandante es una sociedad anónima; y por el otro, la demandada es una sociedad por acciones simplificada. 

 

24.   Además, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral no está facultada para conocer del proceso de la referencia. En oportunidades anteriores, la Sala se ha pronunciado respecto del trámite de devoluciones o glosas y ha determinado que “este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[14]. En tal sentido, la demanda de glosas presentada por Clínica Colsanitas S.A. en contra de Servicios Integrales de Salud S.A.S. no es una controversia que se relacione con la prestación de servicios de seguridad social, sino que busca dirimir el conflicto suscitado en torno a su pago.

 

25.    En la demanda, Clínica Colsanitas S.A. pretende que se dirima el conflicto de glosas suscitado entre esa entidad y Servicios Integrales de Salud S.A.S. con el fin de que se le ordene a dicha entidad efectuar el pago de las facturas generadas con ocasión de la prestación de servicios de salud. De esa manera, la Sala concluye que el conocimiento de la demanda de glosas le corresponde a la jurisdicción ordinaria civil. Esto, en virtud de la cláusula de competencia residual prevista en el artículo 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y en el artículo 15 del Código General del Proceso.

 

26.   En ese sentido, el conocimiento del presente asunto no le está atribuido a otra jurisdicción ni a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. En primer lugar, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tiene competencia para conocer del particular porque la controversia no tiene origen en un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo, ni tampoco se trata de un conflicto relativo a la seguridad social de servidores públicos. En segundo lugar, la Superintendencia Nacional de Salud no es competente por tratarse de entidades que prestan servicios a los afiliados de un régimen expresamente excluido (los usuarios del FOMAG). Por último, no es competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral porque la demanda no versa sobre la prestación de servicios de salud, sino sobre la financiación de servicios que ya fueron prestados.

 

27.   Ahora, si bien el conflicto se configuró entre la Superintendencia Nacional de Salud y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el asunto se remitirá a la Oficina de Reparto de los Juzgados Civiles del Circuito de Villavicencio. De esta forma, se preservarán los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, tenidos en cuenta por la Corte cuando se advierte que en el caso particular el juez competente es uno distinto a los que propusieron el conflicto[15].

 

Regla de decisión. “De conformidad con el artículo 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y el artículo 15 del Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de controversias que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos a usuarios afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los eventos en los que no intervengan entidades públicas”[16].

 

III.           DECISIÓN 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional 

                                                            

RESUELVE 

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Villavicencio, en el sentido de DECLARAR que corresponde a los jueces de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil conocer de la demanda promovida por Clínica Colsanitas S.A. en contra de Servicios Integrales de Salud S.A.S.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Oficina de Reparto de los Juzgados Civiles del Circuito de Villavicencio para lo de su competencia y para que le comunique esta decisión a la Superintendencia Nacional de Salud y al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Villavicencio, así como a las partes procesales y demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase, 

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---