Sentencia A. 1237/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1237/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1237 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6744

 

Asunto: conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y el Juzgado 034 Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241.11[1] de la Constitución Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 23 de marzo de 2018, Gabriel Roberto Patiño Téllez, a través de apoderado judicial, formuló “demanda verbal de mayor cuantía” contra Fonade (Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo) -hoy ENterritorio- con el fin de que se indemnicen los perjuicios causados como consecuencia del incumplimiento del contrato 2124106 suscrito el 10 de diciembre de 2012[2], cuyo objeto, según la demanda, consistió en la ejecución de los ajustes a los diseños y construcción del centro zonal de Usme, en Bogotá[3].

 

2.   Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. El 10 de abril de 2018, el Juzgado 034 Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá declaró que carecía de jurisdicción para conocer del proceso y resolvió remitir el expediente a los juzgados administrativos[4]. Para sustentar su postura y a partir de lo dispuesto por el artículo 104 de la Ley 1437 (CPACA), el juzgado argumentó que el proceso versa sobre una controversia en la cual el extremo pasivo se integra por una entidad pública de carácter nacional como Fonade, por lo que, de acuerdo con la Sentencia SU–242 de 2015, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

3.   Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Inicialmente el conocimiento del expediente le correspondió al Juzgado 031 Administrativo de Bogotá, despacho que mediante auto del 10 de mayo de 2018 declaró su falta de competencia funcional por el factor cuantía y dispuso la remisión del asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[5].

 

4.   Mediante auto del 3 de julio de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda con ocasión de la inadecuada formulación de las pretensiones, los fundamentos de derecho y demás aspectos del medio de control que se pretendía ejercer, asimismo, para que individualizaran y precisaran las obligaciones contractuales incumplidas, atribuibles a la demandada. El 17 de julio de 2018, el actor presentó reforma a la demanda[6].

 

5.   Mediante auto del 11 de abril de 2025 dicho tribunal declaró su falta de competencia y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones[7]. Para ello consideró que el asunto no le competía a la jurisdicción contencioso administrativa debido a que la controversia se enmarcaba dentro del panorama establecido por el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011, que excluye ciertos asuntos del conocimiento de aquella, especialmente en casos como este, en que la controversia deviene del Contrato de Obra No. 2124106 suscrito por Fonade dentro del giro ordinario de sus negocios de gerencia de proyectos con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), y, en consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tiene competencia para estudiar los asuntos referidos a eventos tales.

 

6.   Remisión del expediente a la Corte Constitucional. El expediente fue remitido a esta Corporación el 21 de mayo de 2025[8], repartido al magistrado sustanciador el 16 de junio siguiente y enviado a ese despacho el 17 del mismo mes para su respectivo trámite.

 

II.  CONSIDERACIONES

 

1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

7.   El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones:

 

Tabla 1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto entre jurisdicciones

 

2. Competencia para decidir las controversias que involucran a entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera. Reiteración del Auto 948 de 2023

 

8.   El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

9.   Ahora bien, el artículo 105 del mismo Código señala las excepciones a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En el primer numeral se indica que a esa jurisdicción no le corresponde decidir sobre: “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

 

10.   Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado que “la noción giro ordinario de los negocios de las entidades financieras comprende todas aquellas actividades o negocios relacionados a continuación: i) los que guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- y ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos”^[9].

 

11.   De esa manera, el giro ordinario de los negocios comprende dos clases de asuntos: “una primera relacionada con aquellas actividades realizadas en cumplimiento del objeto o funciones principales definidas expresamente en la ley y, una segunda, que comprende todos los actos y contratos que se requieran para el desarrollo de las primeras, en una relación de medio a fin”[10].

 

12.   Por su parte, los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso (CGP) disponen que le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción.

 

13.   Con base en las consideraciones expuestas, en el Auto 948 de 2023 la Sala Plena dirimió un conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado a raíz de una demanda presentada por el municipio de Bugalagrande contra el Banco Agrario en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. La entidad territorial solicitó (i) declarar la nulidad de dos actos administrativos expedidos por el Banco Agrario, mediante los cuales este declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento en un convenio suscrito entre las partes y ordenó hacer efectiva la póliza que respaldaba el negocio jurídico; y (ii) ordenar a la entidad demandada abstenerse de continuar con el trámite para hacer efectivo el siniestro de incumplimiento y el cobro de las pólizas. 

 

14.   En dicho asunto, esta Corporación decidió asignar el conocimiento de la demanda a la jurisdicción ordinaria civil por encontrar acreditados los presupuestos establecidos en el artículo 105.1 del CPACA, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce los procesos judiciales relacionados con los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios. Sobre este último punto, la Sala Plena expuso que los actos administrativos cuya nulidad se solicitó en la demanda se enmarcaban en el giro ordinario de los negocios del Banco Agrario, puesto que fueron emitidos en ejercicio de las competencias legales, reglamentarias y estatutarias de la entidad y tenían relación directa con el objeto del convenio celebrado con el municipio de Bugalagrande[11].

 

15.   Así pues, en el Auto 948 de 2023, la Corte fijó la siguiente regla de decisión: “[c]uando se presente una demanda de controversias contractuales por el presunto incumplimiento de un contrato de una entidad con el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, la controversia será de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, siempre que las actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios, en aplicación de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, frente a las competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

 

3. Caso concreto

 

16.    La jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer el caso que suscitó el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado 034 civil del Circuito de Oralidad de Bogotá es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, de acuerdo con la regla de decisión contenida en el Auto 948 de 2023. A la anterior determinación se arriba porque:

 

(i)   La entidad pública demandada tiene la calidad de institución financiera. El Decreto 3068 de 1968 creó a Fonade como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Luego, el Decreto 288 de 2004 modificó la naturaleza jurídica de la entidad y la convirtió en una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Lo anterior fue reafirmado por el Decreto 495 de 2019, que además cambió la denominación de la entidad a ENTerritorio.

 

(ii) La controversia que suscitó el presente conflicto entre jurisdicciones está estrechamente relacionada con el contrato de ejecución de los ajustes a los diseños y construcción del centro zonal de Usme, en Bogotá. Esto es el Contrato de Obra No. 2124106 del 10 de diciembre de 2012, sobre el cual en virtud del Convenio de Gerencia No. 211048, Fonade ejerce la gerencia integral de su construcción “como estrategia para mejorar la infraestructura que tiene el ICBF”.

 

(iii)          La actividad contractual que dio origen al proceso hace parte del giro ordinario de los negocios de la entidad demandada. Según el artículo 2 del Decreto 288 de 2004, el objeto del Fonade es “ser Agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas”. Por su parte, el artículo 3 de dicho decreto establece las funciones de la entidad. Entre ellas, en el numeral primero, se señala la función de “[p]romover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales”.

 

17.   Se destaca que, según el Consejo de Estado, el giro ordinario de los negocios de tales entidades comprende tanto las actividades relacionadas con el cumplimiento de las funciones principales de aquellas, como “todos los actos y contratos que se requieran para el desarrollo de [aquellas], en una relación de medio a fin”[12]. En consecuencia, en el asunto objeto de estudio resulta aplicable la excepción de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo contenida en el artículo 105.1 del CPACA. Por tanto, es menester acudir a la cláusula general de competencia prevista en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP, según la cual le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción.

 

18.   Regla de decisión. Reiteración del Auto 948 de 2023: “[c]uando se presente una demanda de controversias contractuales por el presunto incumplimiento de un contrato de una entidad con el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, la controversia será de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, siempre que las actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios, en aplicación de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, frente a las competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y el Juzgado 034 Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda instaurada por Gabriel Roberto Patiño Téllez contra Fonade (Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo) -hoy ENterritorio, corresponde al Juzgado 034 Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6744 al Juzgado 034 Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique esta providencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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