Sentencia A. 1233/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1233/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Ejecución de títulos valores con origen en un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1233 DE 2025

 

Referencia: Expediente CJU-6720.

 

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 035 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 006 Civil del Circuito de Medellín.

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que suscitaron la causa judicial

 

1.                 La Compañía Energética del Pacífico S.A. E.S.P. -Celsia S.A. E.S.P.- presentó demanda ejecutiva por obligación de hacer[1] en contra de la sociedad Compañía de Expertos en Mercados S.A. E.S.P. -XM S.A. E.S.P.- en su calidad de Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales -ASIC-. Afirma la demandante que el 9 de diciembre de 2019, Celsia S.A. E.S.P., en su calidad de generador, y Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. (hoy AIR-E S.A. E.S.P.) suscribieron tres Contratos de Largo Plazo de Suministro de Energía (CLP), identificados con los números 47535, 47536 y 47537, adjudicados en la Subasta de Contratos de Largo Plazo de Energía CLPE 02-2019 convocada por el Ministerio de Minas y Energía mediante Resolución 4-0591 de 2019 y complementada por la Resolución 4-0725 de 2019. Tras la toma de posesión de Electricaribe, AIR-E asumió como comprador desde el 20 de marzo de 2020.

 

2.                 En desarrollo del esquema de Administración Centralizada de Contratos -ASIC- función delegada por el parágrafo 1 del artículo 167 de la Ley 142 de 1994 y el Decreto 848 de 2005 a la demandada XM S.A. E.S.P., esta empresa tiene a su cargo: (i) administrar de forma centralizada los Contratos CLP y sus garantías financieras de pago y cumplimiento -Resolución 4-0678 de 2019 y Convenio Interadministrativo GGC No. 556 de 2019 entre el Ministerio de Energía y Minas y XM S.A. E.S.P.-, (ii) obrar, ejecutar y hacer efectivas las garantías bancarias constituidas para respaldar las obligaciones de pago con todos los generadores adjudicatarios y (iii) realizar la facturación, reliquidación, recaudo y transferencia oportuna de los recursos recibidos a los acreedores.

 

3.                 Las funciones y obligaciones de XM S.A. E.S.P. en su calidad de ASIC, se consignaron a través de contratos de mandato comercial que celebró con Celsia S.A. E.S.P. y AIR-E S.A. E.S.P., contratos suscritos en los términos previamente definidos en la Resolución 4-0678 de 2019 del Ministerio de Minas y Energía.

 

4.                 En cumplimiento de los contratos CLP, Celsia S.A. E.S.P. suministró energía a AIR-E S.A. E.S.P. durante agosto y septiembre de 2024, con facturas vencidas al 30 de septiembre y 30 de octubre de 2024, por valores de $1.988.565.498,87 y $763.632.423,04 respectivamente, sin que AIR-E S.A. E.S.P. realizara el pago oportuno. Por ello, XM S.A. E.S.P. como administrador centralizado y mandatario, expidió certificaciones de deuda el 31 de octubre de 2024 y el 13 de noviembre de 2024, reconociendo la mora y la obligación impaga.

 

5.                 Para garantizar el pago, el 3 de septiembre de 2024 AIR-E S.A. E.S.P. constituyó a favor de XM S.A. E.S.P. la garantía bancaria número 20210827 emitida por el Banco Santander de Negocios Colombia S.A. por valor de hasta $31.401.628.852,29, la cual es exigible al primer requerimiento por XM S.A. E.S.P. en caso de incumplimiento superior a cinco días de las obligaciones de pago de energía, tal y como se encuentra contemplado en la Sección 13.03 de los Contratos CLP.

 

6.                 A pesar de ello, XM S.A. E.S.P. en su calidad de administrador centralizado y beneficiario directo de la garantía, no presentó la solicitud de cobro al Banco Santander de Negocios Colombia S.A., incumpliendo sus funciones de: (i) proteger los derechos de Celsia S.A. E.S.P. como acreedor, (ii) ejecutar oportunamente la garantía ante la mora comprobada, (iii) recaudar los recursos garantizados, y (iv) transferirlos a Celsia S.A. E.S.P. para cubrir la deuda principal y los intereses de mora -Sección 6.04 de los Contratos CLP y cláusulas segunda y séptima del contrato de mandato-.

 

7.                 Con base en los anteriores hechos, Celsia S.A. E.S.P. promovió el aludido proceso ejecutivo de hacer, pretendiendo que se ordene a XM S.A. E.S.P. la ejecución de la garantía bancaria número 20210827 expedida por el Banco Santander de Negocios Colombia S.A. por el monto de la deuda certificada más los intereses de mora, y que transfiera los recursos a Celsia S.A. E.S.P. como pago de la energía suministrada y de los intereses generados por la mora de AIR-E S.A. E.S.P.

 

8.                 La ejecución de hacer promovida por Celsia S.A. E.S.P. tiene su génesis en un título ejecutivo complejo que consta de (i) los certificados de deuda expedidos por XM S.A. E.S.P. en su calidad de ASIC de los contratos CLP suscritos entre la demandante y AIR-E S.A. E.S.P. en los que se certifican las obligaciones no pagadas por AIR-E S.A. E.S.P. a la demandante, (ii) el contrato de mandato comercial suscrito entre la demandante y la demandada en que consta que XM S.A. E.S.P. es la entidad encargada de la administración de la garantía bancaria y, por lo tanto, de su ejecución, así como de transferir a Celsia S.A. E.S.P. como mandante y acreedor, los recursos que reciba con ocasión de dicha ejecución de la garantía bancaria y (iii) la garantía bancaria en la que consta que para su pago bastará que la demandada, como beneficiaria, presente en cualquiera de las oficinas del Banco Santander de Negocios Colombia S.A. una solicitud por escrito en español, expresando que se incumplieron por parte del garantizado AIR-E S.A. E.S.P. obligaciones derivadas del objeto cubierto por la garantía bancaria.

 

2.                 Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto

 

9.                 Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: El conocimiento de la demanda correspondió inicialmente al Despacho 019 del Tribunal Administrativo de Antioquia. El 10 de febrero de 2025 declaró la falta de competencia funcional y ordenó su remisión ante los Jueces Administrativos de Medellín, tras considerar que ninguna de las pretensiones superaba la cuantía de 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes -SMLMV- contemplados en el artículo 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- para activar su competencia por el factor cuantía[2].

 

10.             Una vez sometido a nuevo reparto, el conocimiento del asunto correspondió al Juzgado 035 Administrativo del Circuito de Medellín, despacho que en auto del 20 de marzo de 2025 declaró su falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los Juzgados Civiles del Circuito de la misma ciudad[3]. Para arribar a la anterior conclusión se valió de lo resuelto por esta Corte en el Auto 619 de 2023 en el que, al resolver un conflicto de jurisdicciones reiteró que, conforme a los artículos 14, 17 y 32 de la Ley 142 de 1994, las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones y sus actos y gestiones se regulan por derecho privado, salvo cuando la Constitución o la ley autoricen expresamente el ejercicio de funciones administrativas. Además, indicó que en la Sentencia C-037 de 2003, la Corte Constitucional distinguió la función pública de la prestación de servicios públicos, precisando que la segunda no implica por sí misma el ejercicio de potestades públicas.

 

11.             Igualmente, citó jurisprudencia del Consejo de Estado[4] en la que se estableció que cuando se demandan obligaciones derivadas de contratos entre empresas de servicios públicos o actos celebrados en desarrollo de su actividad comercial, no se configura una relación sujeta al derecho público ni a control de la jurisdicción contenciosa administrativa, salvo que se ejerzan potestades públicas expresamente autorizadas por la ley, lo cual no se demostró en este caso.

 

12.             Por lo anterior, concluyó que XM S.A. E.S.P. en su calidad de administrador centralizado de garantías del mercado energético actuó en el marco de un mandato de derecho privado y sin ejercicio de potestades públicas, lo que radicaba el conocimiento del asunto en la Jurisdicción Ordinaria en su Especialidad Civil. Por tanto, en aplicación de los artículos 104 y 168 del CPACA y el artículo 20 del Código General del Proceso, declaró su falta de jurisdicción, decisión que confirmó mediante auto del 24 de abril de 2025.

 

13.             Decisión de la Jurisdicción Ordinaria en su Especialidad Civil: El Juzgado 006 Civil del Circuito de Medellín en providencia del 7 de mayo de 2025 declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y propuso conflicto negativo[5]. Para arribar a la anterior conclusión, encontró que si bien XM S.A. E.S.P. es una empresa de servicios públicos mixta, la función cuya omisión se reclama tiene carácter administrativo y deriva de una asignación específica del Estado, vinculada a la ejecución de políticas de contratación energética reguladas, lo que encuadra el asunto dentro de los actos sujetos al derecho administrativo, conforme al artículo 104 del CPACA y a la definición de entidad pública del artículo 140 ibidem, dada la participación mayoritaria del Estado en XM S.A. E.S.P. a través de ISA y Ecopetrol.

 

14.             De igual forma, enfatizó que de acuerdo con el numeral 1º del artículo 20 del CGP, la Jurisdicción Ordinaria en su Especialidad Civil es competente para conocer procesos contenciosos de mayor cuantía salvo cuando se trate de asuntos que corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como ocurre cuando está comprometida la legalidad de actos administrativos, la interpretación o ejecución de contratos administrativos o interadministrativos, o cuando se discuten prerrogativas públicas. Además, señaló que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha sido enfática en entender que la competencia entre jurisdicciones debe interpretarse bajo el principio de especialidad, por lo que, si un asunto involucra una relación sujeta al derecho público, debe ser tramitado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

15.             Finalmente, concluyó que el Juzgado 035 Administrativo del Circuito de Medellín no podía abstenerse de conocer la demanda, dado que fue remitida por su superior funcional en razón de la cuantía y sin que se mediara consideración alguna frente a la falta de jurisdicción material.

 

16.             El 16 de junio de 2025 la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 17 de junio de 2025 la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador[6].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

17.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

18.             Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[8], objetivo[9] y normativo[10].

 

3.                 Determinación de la jurisdicción competente para conocer de demandas ejecutivas por obligaciones de hacer contenidas en contratos suscritos por sociedades de economía mixta con participación accionaria estatal igual o superior al 50%.

 

19.             La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra definida en el artículo 104 del CPACA, el cual además establece qué debe entenderse por entidad pública. Según esta disposición, se consideran entidades públicas no solo los órganos o dependencias del Estado, independientemente de su denominación, sino también las sociedades en las que el Estado posea una participación igual o superior al 50% de su capital, así como aquellos entes en los que los aportes públicos alcancen ese mismo umbral.

 

20.             Al respecto esta Corte ha decantado que, tanto las disputas judiciales de responsabilidad contractual, como los procesos ejecutivos en los que se pretende el cobro de títulos valores otorgados en el marco de una relación contractual en la que intervengan sociedades de economía mixta con participación estatal igual o superior al 50 %, serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

21.             En el Auto 556 de 2024, esta Corporación arribó a dicha conclusión a partir del análisis de las reglas de competencia contenidas en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA y su parágrafo, y el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Señaló que, conforme a dichas disposiciones, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los litigios relativos a contratos, cualquiera que sea su régimen, cuando una de las partes sea una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones administrativas, estableciendo que, para efectos contractuales, las sociedades de economía mixta con participación estatal mayoritaria son consideradas entidades públicas.

 

22.             En esa oportunidad, la Corte concluyó que, cuando se trate de reclamaciones de responsabilidad contractual contra sociedades de economía mixta cuyo capital estatal alcance o supere el 50 %, la competencia radica en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, precisando que dicho criterio se mantiene incluso frente a contratos sometidos a regímenes especiales o de derecho privado, por la prevalencia del elemento orgánico en la determinación de la competencia.

 

23.             En el Auto 403 de 2021, esta Corte resolvió un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 003 Administrativo Transitorio en Oralidad del Circuito de Duitama y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Soatá, con ocasión de una demanda ejecutiva interpuesta por la Organización Cooperativa la Economía contra la E.S.E. Hospital San Antonio de Soatá, dirigida al cobro de facturas cambiarias aceptadas en desarrollo de un contrato estatal de suministro de medicamentos e insumos médico quirúrgicos. En aquella oportunidad, la Sala Plena concluyó que correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tramitar el proceso, pues el título valor se originaba en un contrato estatal suscrito con una entidad pública.

 

24.             El fundamento de dicha decisión fueron los numerales 2 y 6 del artículo 104 del CPACA, que atribuyen a esa jurisdicción especializada, respectivamente, el conocimiento de las controversias contractuales en las que intervenga una entidad pública y de los procesos ejecutivos derivados de contratos estatales, condenas, conciliaciones y laudos arbitrales en que haya sido parte una entidad pública. La Corte puntualizó que, si las partes en el proceso ejecutivo coinciden con las del contrato estatal que dio origen al título, la competencia será de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; por el contrario, si el título valor fue transferido mediante endoso a un tercero, opera la autonomía cambiaria y la competencia corresponderá a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

 

25.             Conforme a lo expuesto, la Corte Constitucional fijó como regla para resolver asuntos similares que: “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”[11].

 

26.             Así mismo, en los Autos 234 de 2023 y 301 de 2024, la Corte Constitucional estudió dos conflictos de jurisdicciones por demandas ejecutivas derivadas de un aparente incumplimiento contractual atribuido a una entidad pública en el marco de un contrato estatal. La corporación dirimió los conflictos y asignó la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación de la regla establecida en el Auto 403 de 2021, agregando que esta regla también es aplicable a las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, ello de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, pues aquellas se entienden como entidades públicas.

 

4.                 Examen del caso concreto

 

27.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)     Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 035 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 006 Civil del Circuito de Medellín., como autoridades que integran distintas jurisdicciones y rechazaron la competencia sobre el asunto.

 

(ii)   Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual cada autoridad judicial alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. (ver supra § 1 al 8). 

 

(iii)Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra § 9 al 15).

 

28.             Superado el análisis previo, la Sala Plena dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Juzgado 035 Administrativo del Circuito de Medellín es el competente para conocer la demanda ejecutiva por obligación de hacer presentada por Celsia S.A. E.S.P. contra XM S.A. E.S.P.

 

29.             Lo anterior, teniendo en cuenta que: (i) la sociedad demandada es una sociedad de economía mixta con más del 50% de participación del Estado[12]; (ii) las sociedades Celsia S.A. E.S.P. y XM S.A. E.S.P. celebraron un contrato de mandato cuyo objeto se circunscribe a regular el cumplimiento de deberes y obligaciones impuestos a XM S.A. E.S.P. en su calidad de ASIC por normas de carácter general expedidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG y (iii) con base en el contrato celebrado, la sociedad demandante alega que XM S.A. E.S.P. incumplió las obligaciones de hacer consignadas en las cláusulas segunda y séptima del contrato de mandato.

 

30.             Así pues, de acuerdo con lo expuesto en líneas previas, para resolver el conflicto lo que resulta relevante es que la causa judicial sea un proceso ejecutivo derivado de un aparente incumplimiento contractual atribuido a una entidad pública en el marco de un contrato estatal suscrito entre las partes. No siendo relevante la naturaleza del régimen del contrato, según el artículo 104.2 del CPACA. En consecuencia, advertida tal situación fáctica relevante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del proceso ejecutivo, según lo establecido en el referido artículo 104.2 y en el artículo 104.6 del CPACA, que le otorgan competencia respecto de los procesos relativos a contratos en los que sea parte una entidad pública y de los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por estas entidades.

 

5.                 Regla de decisión

 

31.             Según lo establecido en los artículos 104.2 y 104.6 del CPACA, cuando (i) una entidad estatal, (ii) en el marco de sus relaciones contractuales, (iii) se obligue a realizar una determinada prestación de hacer, y (iv) la otra parte del contrato (v) la demande para obtener el cumplimiento forzoso de dicha obligación, (vi) la jurisdicción competente será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas de un contrato estatal.

 

III.           DECISIÓN

 

32.             Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre Juzgado 035 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 006 Civil del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso que aquí se estudió, promovido por Celsia S.A. E.S.P. en contra de XM S.A. E.S.P., le corresponde al Juzgado 035 Administrativo del Circuito de Medellín.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6720 al Juzgado 035 Administrativo del Circuito de Medellín para que adelante lo de su cargo y para que comunique la presente decisión Juzgado 006 Civil del Circuito de Medellín.

 

TERCERO. Por la Secretaría General de esta corporación, COMUNICAR la presente decisión a los interesados de este trámite. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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