Auto 1230/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1477
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección F.
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 28 de junio de 2017, por medio de apoderado judicial, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Su pretensión se encamina a que se declare la nulidad de la Resolución GNR 264146 del 22 de octubre de 2013 emitida por dicha administradora, en la que se reconoció una pensión de vejez al señor Gerardo Alberto Fernández Rojas. La entidad adujo que se reconoció la prestación en una cuantía mayor a la que en derecho corresponde[1].
2. El 2 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección F profirió un auto mediante el cual declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer, tramitar y decidir la controversia y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá[2]. El Tribunal indicó que el numeral 4° del artículo 2 del CPTSS dispone que las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos, son competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social. Además, porque el beneficiario de la prestación reconocida nunca tuvo la calidad de servidor público, con vinculación legal y reglamentaria.
3. Mediante Auto del 23 de febrero de 2021, el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones[3]. El juzgado consideró que el litigio se concentra en dejar sin efectos un acto administrativo que ya reconoció un derecho particular y concreto, razón por la que el asunto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo como lo dispone el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011[4], además de lo establecido por la jurisprudencia del Consejo de Estado[5]. Por lo anterior, dispuso el envío del asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. El 27 de septiembre de 2021, dicho juzgado remitió el conflicto a la Corte Constitucional para su resolución[6].
4. El 24 de mayo de 2022, se repartió el expediente por parte de la Secretaría General de la Corte Constitucional y se envió al despacho sustanciador el 26 de mayo de 2022[7].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
5. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[8].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones son controversias de tipo procesal y se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[9]
7. En ese sentido, la Corte ha reiterado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[10], así:
(i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11];
(ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]; y
(iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[13][14].
8. En el presente asunto se satisfacen los criterios descritos. El presupuesto subjetivo se entiende superado como quiera que el conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativo (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección F) y una de la jurisdicción ordinaria laboral (el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá).
9. Se configura el presupuesto objetivo, toda vez que la controversia se enmarca en el proceso iniciado por Colpensiones para que se declare la nulidad de la Resolución GNR 264146 del 22 de octubre de 2013, mediante la cual le reconoció una pensión de vejez al señor Gerardo Alberto Fernández Rojas.
10. Sobre el presupuesto normativo se advierte que las autoridades en colisión justificaron su falta de jurisdicción así: el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección F manifestó que los procesos que involucran asuntos relacionados con la seguridad social debe conocerlos la jurisdicción ordinaria como lo dispone el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y porque no se acreditó la calidad de servidor público a través de una vinculación legal y reglamentaria del beneficiario de la prestación reconocida. Por su parte, el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá adujo que lo que se pretende es dejar sin efectos un acto administrativo en el que se reconoció un derecho particular y concreto, razón por la que la demanda debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo como lo dispone el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, además de lo establecido por la jurisprudencia del Consejo de Estado[15].
11. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección F y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio.
12. De acuerdo a la regla de competencia dispuesta en el Auto 316 de 2021[16] , el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 le corresponde exclusivamente a los jueces de lo contencioso administrativo. Incluso cuando el acto administrativo regule un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que ( ) por medio de la acción de lesividad se debaten intereses propios de la administración, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo[17].
III. CASO CONCRETO
De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena confirma que en el presente caso:
13. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección F) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 8, 9 y 10 de esta providencia.
14. En correspondencia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección F es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 264146 del 22 de octubre de 2013.
15. Lo anterior, tomando en consideración la regla fijada en el Auto 316 de 2021 y teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una acción de lesividad[18] cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende, entre otras cosas, que se declare la nulidad de su propio acto y, por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos.
16. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección F y comunicar la presente decisión al demandante.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección F y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección F y debe reasumir la competencia del referido proceso.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1477 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección F, para lo de su competencia y para que, en la etapa procesal correspondiente, comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 2020-432.zip.
[2] Expediente digital. 02DemandaAnexos. Págs. 159-161.
[3] Expediente digital. 03AutoConflictoCompetenciaLesividad.
[4] Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. // Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. // Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. // Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
[5] Citó la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 22 de junio de 2001, radicado 13172 y la sentencia del 23 de abril de 2015 radicado 11001032500020130180500.
[6] Expediente digital archivo denominado Correo remisorio y Link.pdf
[7] Expediente digital archivo denominado Constancia de Reparto CJU-1477.pdf
[8]A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[9] Autos 345 de 2018 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, 328 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, 452 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 041 de 2021 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[10] Auto 155 de 2019, 129 y 415 de 2020, entre otros.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Autos 155 de 2019 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, 332 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 041 de 2021 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[15] Citó la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 22 de junio de 2001, radicado 13172 y la sentencia del 23 de abril de 2015 radicado 11001032500020130180500.
[16] CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Esta postura ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021; 382 de 2021; 384 de 2021; 385 de 2021; 391 de 2021; 393 de 2021; 394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021 y 437 de 2021. Además, se destaca que esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[17] En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.
[18] Debe destacarse que la acción de lesividad no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional).