Auto 1229/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: Expediente CJU-1472
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral y el Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá
Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El señor Harold Andrés Erazo Puentes fue vinculado al Hospital Nazareth I Nivel E.S.E. de la ciudad de Bogotá, mediante contratos de prestación de servicios Nos. 279-2013 del 8 de julio de 2013 y 047-2016 del 29 de abril de 2016, para desempeñar la función de Auxiliar Operativo de Ambulancia,[1] relación contractual que, según indica el demandante, duró entre el 8 de julio de 2013 y el 30 de abril de 2017.[2] Entre otras, la función desarrollada por el señor Andrés Erazo Puentes era la de transportar pacientes y realizar la limpieza y mantenimiento de la ambulancia puesta a su cargo.[3]
2. El 15 de diciembre de 2017, el señor Harold Andrés Erazo Puentes presentó demanda ordinaria laboral, por intermedio de apoderado judicial, contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E.,[4] pretendiendo, entre otras, que: i) se declare la existencia de un único contrato de trabajo a término indefinido entre el demandante y la demandada, desde el 8 de julio de 2013 hasta el 30 de abril de 2017; ii) se declare como trabajador oficial al demandante, de conformidad con el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2 del Decreto 1919 de 2002; y iii) que se declara responsable a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. y, en consecuencia, que pague las diferencias salariales, cesantías, intereses a las cesantías, primas de antigüedad, primas de vacaciones, primas de navidad, prima semestral, compensación en dinero de las vacaciones, realizar la afiliación patronal al Sistema de Seguridad Social, devolución de descuentos realizados, pago de auxilio de transporte, auxilio de alimentación, indemnización del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y las sanciones moratorias.[5] Demanda que le correspondió al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá por reparto.
3. El 2 de febrero de 2018, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá admitió la demanda y dio traslado de la misma a la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur. Después de haberse surtido el trámite procesal respectivo, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá fijó audiencia obligatoria de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio el 6 de febrero de 2019 y,[6] en el desarrollo de esta, fijó audiencia de trámite y juzgamiento para el 25 de septiembre de 2019. Durante la audiencia de trámite y juzgamiento, la apoderada de la parte demandada propuso incidente de nulidad por falta de jurisdicción, el cual fue negado por el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá. Ante esta decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación, siendo concedido por el juzgado en el efecto suspensivo. De esta manera, este despacho judicial ordenó remitir el expediente al Tribunal Superior del Distrito de Bogotá para resolver el recurso.[7]
4. El 30 de septiembre de 2019, el expediente fue repartido al Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral. El 18 de diciembre de 2019, mediante Auto que resolvió el recurso de apelación, el Tribunal revocó la providencia apelada y, en su lugar, declaró la falta de jurisdicción y competencia para continuar conociendo del proceso. Posteriormente, remitió las diligencias al juzgado de origen para que procediera de conformidad. Sostuvo que el artículo 83 de la Ley 489 de 1998 establece que las empresas sociales del Estado se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y en la citada ley en los aspectos no regulados por estas últimas y a las normas que las complementan, sustituyan o adicionen.[8] Seguidamente señaló que el Decreto 1750 de 2003, por el que se escindió el Instituto de los Seguros Sociales (ISS) y se crearon empresas sociales del Estado, las cuales, según el Tribunal, una de ellas corresponde a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur. Así las cosas, el artículo 16 del citado Decreto estableció que para todos los efectos legales, los servidores de dicha empresas son servidores públicos, excepto los que desempeñen funciones de mantenimiento de la planta hospitalaria y servicios generales, los cuales son trabajadores oficiales. Puntualizó, igualmente, que esto se encuentra contenido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, por lo que asegura que el demandante ostentaba la calidad de empleado público. A continuación, analizó el artículo 3º del Decreto 1335 de 1990, reglamentario de la Ley 10 de 1990, determinando que la naturaleza de las funciones del cargo de conductor de ambulancia es de un empleado público. Finalmente, señaló que el artículo 2º de la Ley 712 de 2001 sí determina que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral debe conocer de los conflictos que tengan origen en un contrato de trabajo, sin embargo, al tratarse de un empleado público, este asunto debe ser competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[9]
5. El 31 de enero de 2021, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá, obedeció y cumplió lo dispuesto por su superior, remitiendo el asunto a los juzgados administrativos para su reparto.[10] El 14 de julio de 2021, el asunto fue repartido al Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá. Este despacho judicial, mediante Auto del 30 de julio de 2021, declaró la falta de competencia jurisdiccional para conocer de la demanda, propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional. Basó su decisión en señalar que la pretensión del demandante es declarar la existencia de un contrato de trabajo, lo cual está contenido en el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, siendo competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Citó el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para señalar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce, en materia laboral, de la relación legal y reglamentaria que existe entre los servidores públicos y el Estado. Terminó su argumento señalando que la Subdirectora Técnica Jurídica del Servicio Civil Distrital, a través de oficio 2019EE3222 de 31 de diciembre de 2019, conceptuó que los conductores de ambulancia y camilleros son trabajadores oficiales, en concordancia con el artículo 18.2 del Acuerdo 17 de 1991, la Ley 100 de 1993 y el Acuerdo 641 de 2016.[11]
6. El 23 de septiembre de 2021, el expediente de la referencia fue enviado a la Corte Constitucional, siendo repartido al magistrado sustanciador el 24 de mayo de 2022 y remitido al despacho el 26 de mayo siguiente.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
7. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[12] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[13]
9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Contenido |
Constatación |
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Subjetivo |
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[14] |
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa. |
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Objetivo |
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[15] |
Existe una controversia entre el Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral y el Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá, para resolver la demanda presentada por el señor Harold Andrés Erazo Puentes, en la que pretende que se declare un contrato realidad con la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., y se condene al pago de prestaciones sociales y demás emolumentos económicos. |
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Normativo |
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[16] |
Tanto el Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral como el Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 489 de 1998 establece que las empresas sociales del Estado se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993 y la Ley 344. Señaló que el artículo 16 del Decreto 1750 de 2003 estableció que, para todos los efectos legales, los servidores de las empresas sociales del Estado son servidores públicos, excepto los que desempeñen funciones de mantenimiento de la planta hospitalaria y servicios generales, los cuales son trabajadores oficiales. Afirmó que el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, respaldan este argumento, por lo que asegura que el demandante ostentaba la calidad de empleado público. Aseveró que el artículo 3º del Decreto 1335 de 1990, reglamentario de la Ley 10 de 1990, determina que la naturaleza de las funciones del cargo de conductor de ambulancia es de un empleado público. Finalmente, señaló que el artículo 2º de la Ley 712 de 2001 sí señala que los asuntos que provengan de un contrato de trabajo son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, sin embargo, el asunto de la referencia tiene relación con un empleado público. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que el asunto comprende el reconocimiento de un contrato laboral, lo cual se encuentra regulado en el artículo 2º del CPTSS, por lo que es un asunto de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Asimismo, sostuvo que, de acuerdo con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce sobre la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos y el Estado. |
C. Asunto objeto de decisión y metodología
10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral y el Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda declarar la existencia de una relación laboral, que se considera encubierta, a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
La competencia para conocer de la existencia de una relación laboral, que se considera encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
11. Esta Corporación estableció en el Auto 492 de 2021, reiterado en los Autos 618, 680 y 684 de 2021, entre otros, que de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
12. La Corte ha llegado a esta conclusión con fundamento en el Artículo 104 del CPACA, según el cual, la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Al contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.[17]
13. Ahora bien, las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter contractual estatal.[18]
14. En específico, el numeral 3 del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales están los contratos de prestación de servicios, que son los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.[19]
15. En ese sentido, la Corte ha reiterado que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.[20]
16. Esta Corporación ha establecido además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.[21] En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.
D. Caso concreto
17. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá.
18. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
19. Lo anterior, al aplicar la regla de decisión establecida en el Auto 492 de 2021, reiterada en Autos 618, 680 y 684 de 2021,[22] según la cual la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
20. El presente asunto tiene fundamento en los contratos de prestación de servicios Nos. 279-2013 del 8 de julio de 2013 y 047-2016 del 29 de abril de 2016, celebrados entre el señor Harold Andrés Erazo Puentes y el Hospital Nazareth I Nivel E.S.E. de la ciudad de Bogotá (hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E.), en los que se considera que se encubre una relación laboral. En consecuencia, como lo ha sostenido esta Corte, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la encargada de conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado.
21. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá y ordena comunicar la presente decisión a los interesados.
22. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral y el Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por el señor Harold Andrés Erazo Puentes.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1472 al Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Tribunal Superior de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital 03DemandayAnexos.pdf, folios 57 y ss.
[2] Expediente Digital 03DemandayAnexos.pdf, folio 6.
[3] Expediente Digital 03DemandayAnexos.pdf, folio 57.
[4] La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. del Distrito Capital, presta servicios de salud enmarcados en el modelo de atención en red con enfoque en la gestión integral del riesgo, de la cual hace parte el Hospital Nazareth I Nivel E.S.E.
[5] Expediente Digital 03DemandayAnexos.pdf, folios 10, 11 y 12.
[6] Expediente Digital 03DemandayAnexos.pdf, folio 116.
[7] Expediente Digital 03DemandayAnexos.pdf, folio 198.
[8] Expediente Digital 03DemandayAnexos.pdf, folio 207.
[9] Expediente Digital 03DemandayAnexos.pdf, folio 208 y ss.
[10] Expediente Digital 03DemandayAnexos.pdf, folio 212.
[11] Expediente Digital 05AutoProponeConflicto.pdf, folio 1 y ss.
[12] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[13] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] A partir de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS. Según el primero de ellos, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el Artículo 2.5 del CPTSS plantea que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no sean competencia de otra autoridad.
[18] Cfr. Corte Constitucional, Auto 492 de 2021.
[19] Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad ( ). Ley 80 de 1993, artículo 32.
[20] Corte Constitucional, Sentencia T-1293 de 2005 y Auto 492 de 2021.
[21] Corte Constitucional, Sentencias T-1210 de 2008, T-217 de 2017, T-279 de 2016 y T-031 de 2018, y Auto 492 de 2021.
[22] Expediente CJU-377.