Sentencia A. 122/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-122/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de actos administrativos o acuerdos de voluntades en los que intervenga una entidad estatal

 

 REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

AUTO 122 DE 2025

 

Referencia: Expediente CJU-6032

 

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección “F” y el Tribunal Superior de Bogotá- Sala Primera de Decisión Laboral.

 

Magistrada sustanciadora:

Cristina Pardo Schlesinger

 

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.   El 25 de febrero de 2022[1], el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Agroindustria de Colombia (SINTRACOL) y los señores Jorge Eliecer Giraldo Jiménez, Juan Manuel Causil Conde, Ever Luis Feria de Hoyos y Carlos Netolio Santacruz Santos, mediante apoderado judicial, ejercieron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio del Trabajo- Seccional Urabá, Apartadó, con el fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución 0221 del 16 de diciembre del año 2020 “mediante la cual se declaró ilegal el cese de actividades del mencionado Sindicato”[2]; (ii) Resolución 269 del 3 de agosto de 2021 “que resuelve recurso de reposición y confirma la Resolución N° 000221 del 16 de diciembre del año 2020”[3] y la (iii) Resolución N° 00390 del 14 de octubre de 2021 “que resuelve el recurso de apelación en contra de la Resolución N° 000221 del 16 de diciembre de 2020, confirmando la decisión de primera instancia”[4].

 

2.   En consecuencia, solicitaron (i) la protección del derecho a la huelga, el reintegro de los accionantes afiliados a SINTRACOL, (ii) el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales y morales a favor de la organización demandante por la suma de quinientos salarios mínimos legales mensuales vigentes (500 SMLMV) y de los señores Jorge Eliecer Giraldo Jiménez, Juan Manuel Causil Conde, Ever Luis Feria de Hoyos y Carlos Netolio Santacruz por el valor de 400 SMLMV.

 

3.   Los demandantes señalaron que (i) el Ministerio del Trabajo envió oficio de notificación electrónica del acto administrativo No. 221, el 16 de diciembre de 2020, únicamente al correo electrónico de SINTRACOL, pero no “a los verdaderamente legitimados en la causa (…)” cuando debió notificarlos personalmente o por correo electrónico de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011[5]; (ii) SINTRACOL y los afiliados a dicha organización Jorge Eliecer Giraldo Jiménez, Juan Manuel Causil Conde, Ever Luis Feria de Hoyos, Germán Guerra Herrera y Carlos Netolio Santacruz promovieron recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra dicha decisión por indebida notificación; (iii) mediante Resoluciones No. 269 del 3 de agosto de 2021 y 390 del 14 de octubre de 2021, se resolvieron los recursos de reposición y de apelación, mediante los cuales se confirmó lo decidido en la Resolución No. 221 del 16 de diciembre de 2020.

 

4.    En particular, sobre la indebida notificación alegada respecto de la Resolución No. 221 de 2020, la parte actora argumentó lo siguiente:

 

Al observar la Resolución administrativa No. 221 del 16 de diciembre de 2020, emitida por el Ministerio del Trabajo, que identificó a los trabajadores partícipes del cese de actividades, declarado ilegal mediante Sentencia SL 4023-2019 de la Corte Suprema de Justicia. Ese proveído, en la parte resolutiva del ordinal segundo (2°), ordena notificar a los interesados el contenido del esa Resolución administrativa No. 221 del 16 de diciembre de 2020, máxime que el ordinal primero (1°) se identificaron (individualizaron) a los supuestos participes y miembros del aparente cese de actividades de la organización sindical “SINTRACOL”. Pero el contenido del acto administrativo, no declaró al Sindicato como persona jurídica en el cese de actividades sino a un pequeño grupo de sus afiliados. En tal sentido, existe una indebida notificación de la anterior Providencia en cuanto el Ministerio del Trabajo, se limitó a enviar el día 16 de diciembre de 2020, notificación a través del correo del Sindicato (…)[6].

 

5.   El 1 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección B declaró que esa sección carecía de competencia para asumir el conocimiento del medio de control ejercido por la parte demandante ya que las controversias formuladas eran de carácter eminentemente laboral. Por tanto, sostuvo, en razón a la naturaleza de las pretensiones y a la cuantía de la demanda, que la Sección Segunda de esa corporación era la competente en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto 2288 del 7 de octubre de 1989[7].

 

6.   El 29 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección “F” declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Sala Laboral del Tribunal de Superior de Bogotá –Reparto-. Para iniciar, hizo referencia a la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (JCA), establecida en el artículo 104, numeral 4°, de la Ley 1437 de 2011. Luego, sostuvo que en virtud de lo dispuesto en el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo modificado por la Ley 1210 de 2008, el asunto puesto a su consideración le corresponde analizarlo a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Precisó que, si bien antes de la entrada en vigencia de dicha ley la JCA era la competente para estudiar los actos administrativos mediante los cuales se decretaba la legalidad o ilegalidad del cese de actividades de una organización sindical, a la luz de la normativa actual y de una lectura armónica con lo dispuesto en los artículos 152 y 155 de la Ley 1437 de 2011, ni los tribunales o juzgados administrativos tienen competencia para conocer en primera instancia de los actos que declaren la legalidad o ilegalidad de la suspensión o paro colectivo.

 

7.   Realizado el nuevo reparto, el asunto fue asignado al Tribunal Superior de Bogotá-Sala Primera de Decisión Laboral quien, mediante auto del 2 de septiembre de 2024[8], declaró su falta de jurisdicción para conocer de este asunto; propuso un conflicto negativo de competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección “F”; y ordenó su remisión a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. El Tribunal recordó la competencia general atribuida a la Jurisdicción Ordinaria Laboral (JOL) en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social como a la JCA con base en lo dispuesto en los artículos 104 y 155 de la Ley 1437 de 2011.

 

8.   Explicó que, a diferencia de lo considerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en este caso no se estaba analizando la legalidad del paro o huelga, sino que el medio de control ejercido iba encaminado a que se estudiara si deben anularse o no los actos administrativos expedidos por el Ministerio del Trabajo que resolvieron sobre la participación de unas personas en una huelga que ya había sido declarada ilegal en un proceso especial[9]. En consecuencia, manifestó la autoridad judicial que, como los actos administrativos cuestionados no se referían a la declaratoria de ilegalidad de una huelga porque en virtud del artículo 451 del CST, el Ministerio del Trabajo no tiene competencia para ello, le correspondía a la JCA determinar si dichas resoluciones con efectos particulares y concretos debían o no mantenerse en el ordenamiento jurídico y, pronunciarse sobre las medidas de restablecimiento de sus derechos.

 

9.   El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 23 de octubre de 2024[10]; repartido a la magistrada sustanciadora el 22 de noviembre de 2024; y entregado a su despacho el 25 de noviembre de ese mismo año[11].

 

II.     CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional

 

10.   La Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[12], modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

11.   Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[13].

 

12.   Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019, la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

13.   En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

 

a.   Sobre el presupuesto subjetivo: la Corte lo encuentra satisfecho toda vez que el conflicto se suscita entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección “F” (autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) y el Tribunal Superior de Bogotá-Sala Primera de Decisión Laboral (autoridad de la Jurisdicción Ordinaria Laboral).

 

b.   Sobre el presupuesto objetivo: se entiende superado en tanto se constata que el presente conflicto entre jurisdicciones versa sobre la competencia para estudiar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por SINTRACOL y los señores Jorge Eliecer Giraldo Jiménez, Juan Manuel Causil Conde, Ever Luis Feria de Hoyos y Carlos Netolio Santacruz Santos contra el Ministerio del Trabajo, con el objeto de que la autoridad judicial (i) declare la nulidad de unas resoluciones mediante las cuales se decidió sobre su participación en un cese de actividades que fue declarado ilegal por la Corte Suprema de Justicia mediante Sentencia SL4023-2019; (ii) el restablecimiento de sus derechos y (iii) el reconocimiento y pago de perjuicios a su favor.

 

c. Sobre el presupuesto normativo: la Corte lo encuentra acreditado toda vez que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso (cfr., antecedentes I.5 al I.8).

 

14.   Superado el anterior análisis, procede la Sala a dirimir el presente conflicto de jurisdicciones.

 

Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las controversias en las que se pretenda la nulidad de los actos administrativos expedidos por el Ministerio del Trabajo relacionados con el grado de participación individual de los trabajadores que hicieron parte de una huelga declarada ilegal.

 

15.   El artículo 104 del CPACA, consagra la regla general de competencia de la JCA para conocer sobre “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Y, precisó que “en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula, deberá acudirse a la jurisdicción ordinaria”.

 

16.   Es importante precisar que los actos administrativos expedidos por el Ministerio del Trabajo, y que en esta oportunidad se cuestionan, versan sobre la participación de los trabajadores en un cese de actividades declarado ilegal por las autoridades judiciales. Dichas resoluciones se adoptaron con base en lo dispuesto en el Decreto 2164 de 1959 “Por el cual se reglamentan los artículos 450 y 451 del Código Sustantivo del Trabajo”[14].

 

17.   Asimismo, las autoridades de trabajo se encuentran facultadas para “pronunciarse en relación con la participación de los trabajadores en el cese ilegal de actividades” con base en las atribuciones asignadas en el artículo 33 de la Resolución núm. 2143 del 28 de mayo de 2014 “Por la cual se asignan competencias a las Direcciones Territoriales y Oficinas Especiales e Inspecciones de Trabajo”[15].

 

18.   Competencia general de la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social. El artículo 2º, del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social establece los asuntos que son de conocimiento de dicha jurisdicción, dentro de los cuales se encuentra, en el numeral 10°: “La calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo”.

 

19.   Ahora bien, con el fin de brindar un breve contexto respecto a la facultad que tenía el Ministerio del Trabajo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 451 original del CST, para declarar administrativamente la legalidad o ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo y que ahora se encuentra a cargo de la autoridad judicial en materia laboral, es importante hacer alusión al Auto 2801 de 2023.

 

20.   En dicha providencia, la Sala Plena resolvió un conflicto entre jurisdicciones suscitado entre el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali. En particular, los demandantes pretendían que se declarara la nulidad de una resolución expedida por el Ministerio del Trabajo en 1990, por medio de la cual se decidió una solicitud de declaratoria de ilegalidad de un cese colectivo de labores formulada por Cementos del Valle S.A., el reconocimiento de perjuicios a favor de los demandantes y su reintegro.

 

21.   En esa oportunidad, la Corte Constitucional consideró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para conocer de las demandas que pretendieran la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales el Ministerio del Trabajo hubiese declarado la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo. Lo anterior, en virtud de la competencia que establecía el numeral 1º original del artículo 451 del CST, antes de la modificación efectuada por el artículo 2 de la Ley 1210 de 2008, y los artículos 104 y 149 del CPACA.

 

22.   Es decir, antes de expedirse la Ley 1210 de 2008, la declaratoria de legalidad o ilegalidad de un cese de actividades era una decisión de naturaleza administrativa atribuida al Ministerio del Trabajo. Y, una vez modificada la normativa laboral, el artículo 451 del CST fue modificado en el sentido de asignar la función de declarar la legalidad o ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo a la Sala Laboral del Tribunal Superior competente, en primera instancia y a la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en segunda instancia[16].

 

23.   Con sustento en lo anterior, la Corte formuló la siguiente regla de decisión: “La competencia para conocer de los procesos en que se demanda la nulidad de los actos administrativos expedidos por el Ministerio del Trabajo en virtud de la facultad con que contaba para declarar la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo, establecida por el artículo 451 original del CST, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1210 de 2008, es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con los artículos 104 y 149 de la Ley 1437 de 2011 y 451 del CST”[17].

 

III.  CASO CONCRETO

 

24.   La Sala Plena constata que se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Tribunal Superior de Bogotá-Sala Primera de Decisión Laboral) y otra de la jurisdicción administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección “F”) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 13 de esta providencia. 

 

25.   En ese orden, la Corte dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección “F” es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Agroindustria de Colombia (SINTRACOL) y los señores Jorge Eliecer Giraldo Jiménez, Juan Manuel Causil Conde, Ever Luis Feria de Hoyos y Carlos Netolio Santacruz Santos, en contra del Ministerio del Trabajo.

 

26.   Lo anterior, debido a que, en virtud del escrito de demanda, en primer lugar, la pretensión principal gira en torno a la solicitud de declaratoria de nulidad de los actos administrativos expedidos por el Ministerio del Trabajo mediante las Resoluciones núm. 221 del 16 de diciembre de 2020 “Por medio de la cual se resuelve una petición”; 269 del 3 de agosto de 2021 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición” y; 390 del 14 de octubre de 2021 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”.

 

27.   En particular, la Resolución núm. 221 de 2020, analizó la solicitud dirigida a la autoridad laboral para que determinara el grado de participación individual de los trabajadores que hicieron parte del cese de actividades declarado ilegal por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, cuya decisión fue confirmada por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia mediante Sentencia SL4023-2019. En este acto administrativo, el Ministerio del Trabajo identificó a los partícipes del cese de actividades y procedió a hacer la relación de los trabajadores y miembros de la organización sindical que participaron en el mismo. Esa decisión fue confirmada por la autoridad administrativa al resolver los recursos de reposición y apelación presentados en su contra.

 

28.   En segundo lugar, las decisiones objeto de reproche se adoptaron con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 2164 de 1959 que faculta la intervención del ministerio demandado una vez declarada la ilegalidad de la huelga. Por eso, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ordenó que se remitiera su decisión al Ministerio del Trabajo para lo de su competencia. Es importante enfatizar que, en este caso, el ministerio no declaró la ilegalidad de la huelga como lo afirmaron en algunos apartes de su demanda los actores, pues dicha entidad no está facultada para ello tras la modificación del artículo 451 original del CST, sino que su intervención en este caso se dio en virtud de la función atribuida a los inspectores de trabajo y de la seguridad social para pronunciarse en relación con la participación de los trabajadores en el cese ilegal de actividades, actuación que, se reitera, se dio con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1210 de 2008 que asigna el conocimiento del proceso especial de calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo a las autoridades judiciales competentes, trámite que ya se surtió en este caso.  

 

29.   En tercer lugar, de acuerdo con las pretensiones de la demanda, el reproche de los actores se dirige contra las resoluciones que resolvieron sobre la participación de los trabajadores en la huelga que fue declarada ilegal. Por tanto, de conformidad con lo establecido en el artículo 104, inciso primero, de la Ley 1437 de 2011 que asigna la competencia general a la JCA para conocer de los actos administrativos expedidos por las autoridades públicas, el asunto le corresponde asumirlo a la autoridad judicial administrativa ya que los demandantes cuestionan varias resoluciones expedidas por el Ministerio del Trabajo, organismo que pertenece al sector central de la Administración Pública, en virtud de las funciones atribuidas a la Inspectora de Trabajo y Seguridad Social adscrita a la Oficina Especial de Urabá luego de que se surtiera el proceso de calificación judicial de cese colectivo de actividades, en los términos del artículo 451 del CST modificado por la Ley 1210 de 2008.

 

30.   Por las razones expuestas, en el asunto bajo análisis no es aplicable la regla de decisión contenida en el A-2801 de 2023, pues los actos administrativos expedidos por el Ministerio del Trabajo no declararon el cese ilegal de actividades, sino que resolvieron una solicitud concreta en relación con la participación de los trabajadores en dicha huelga[18].

 

31.   En consecuencia, la Corte ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección “F” para que reasuma el conocimiento del asunto y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión

 

32.   De conformidad con la regla general de competencia establecida en el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho que se formulen contra los actos administrativos proferidos por el Ministerio del Trabajo sobre la participación de los trabajadores en una suspensión o paro colectivo declarado ilegal por la autoridad laboral competente en los términos del artículo 451 del CST.

 

IV.       DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de competencia entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del medio de control ejercido por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Agroindustria de Colombia (SINTRACOL) y los señores Jorge Eliecer Giraldo Jiménez, Juan Manuel Causil Conde, Ever Luis Feria de Hoyos y Carlos Netolio Santacruz Santos en contra del Ministerio del Trabajo le corresponde a la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-6032 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección “F”, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Tribunal Superior de Bogotá-Sala Primera de Decisión Laboral y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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