TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1211/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1211 DE 2024
Referencia: expediente CJU-5564
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La causa judicial. La Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud- Emssanar E.S.S. presentó demanda laboral en contra de la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y el Fosyga[1], a través de la cual pretende que: (i) se ordene el pago de la suma de ciento sesenta y un millones novecientos sesenta y ocho mil quince pesos ($161,968,015) por concepto de 209 recobros derivados de fallos de tutela sobre prestaciones de salud no incluidas en el POS[2] y, (ii) se condene a la demandada a pagar el valor correspondiente al lucro cesante, al daño emergente, a los intereses corrientes y moratorios a la tasa máxima legal que determine la Superintendencia Financiera, y a las costas[3].
2. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. Por reparto, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá[4]. Mediante auto del 14 de agosto de 2017, el Juzgado rechazó la demanda y ordenó el envío del proceso a la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad que, mediante auto del 24 de octubre de 2017, suscitó conflicto de competencia, el cual fue resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 14 de noviembre de 2019, donde decidió asignar la competencia de esta acción en cabeza del Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá.
3. Mediante auto del 19 de enero de 2022, el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia y ordenó remitir el proceso a los Juzgados Administrativos de Bogotá. Argumentó que la controversia que se presenta es de carácter eminentemente económico y que busca restablecer el equilibrio financiero entre una Institución Prestadora de Servicios de Salud y las entidades del Estado que considera responsables por las obligaciones asumidas. Explicó que la pretensión no tiene nada que ver con la prestación de los servicios de seguridad social, máxime dado que, en el conflicto suscitado entre las partes tampoco intervienen afiliados, beneficiarios o usuarios, sino que se trata de una definición de responsabilidades de naturaleza netamente económica entre actores que intervienen en la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Para fundamentar su postura, citó el Auto 389 de 2021 de esta corporación.
4. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Efectuado el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, quien, mediante auto del 23 de mayo de 2023, declaró su falta de competencia. Adujo que, en este asunto, el conflicto de jurisdicción suscitado ya había sido resuelto por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por lo que el juez laboral no podía declarar su falta de competencia, pues implicaba vulnerar el derecho al debido proceso de las partes y el principio de seguridad jurídica. También, sustentó su posición en el numeral segundo del artículo 112 de la ley 270 de 1996, posteriormente modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 002 de 2015 y la sentencia de tutela de la Corte Suprema de Justicia STL15842 del 2022. Asimismo, acudió a los artículos 104 y 105 del CPACA para explicar el espectro de su competencia.
5. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 14 de junio de 2024 se asignó el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 18 de junio de la misma anualidad, la Secretaría General lo remitió al referido despacho.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad, que versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud- Emssanar E.S.S. contra la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y el Fosyga. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer demandas sobre asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS[5] (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[6]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[7].
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Presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones[8]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[9]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10]. |
9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es al Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[11].
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda formulada por la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud- Emssanar E.S.S. en contra de la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y el Fosyga por la falta de reconocimiento y pago de 209 recobros derivados de fallos de tutela sobre prestaciones de salud NO incluidas en el POS, que debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo está acreditado. Las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 2 y 4)[12].
4. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en asuntos relacionados con recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Reiteración de los autos 389 y 862 de 2021
10. En el auto 389 de 2021, esta Corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones por una demanda instaurada por Sanitas EPS, en la que se pretendía el reconocimiento y pago de sumas de dinero que esta asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS). En dicha oportunidad, se concluyó que el conocimiento de este tipo de asuntos corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionados, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre las entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación[13]. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1 CPACA establece que esta jurisdicción está instituida para conocer [ ] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas[14] .
11. Posteriormente, en el auto 862 de 2021, la Corte Constitucional precisó que la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021 podría ser aplicable a los asuntos de recobros que van dirigidos en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[15]. Lo anterior, porque si bien, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio.
12. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, actualmente PBS, y con las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto se cuestiona un acto administrativo[16].
5. Caso concreto
13. Ausencia de cosa juzgada. De manera preliminar, conviene resaltar que en el caso sub examine no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada pues, aunque el 14 de noviembre de 2019, el Consejo Superior de la Judicatura resolvió un conflicto de competencia entre el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, con identidad de objeto en relación con el conflicto de la referencia, entre los dos asuntos no se presenta identidad de causa petendi ni de partes[17].
14. La identidad de objeto se presenta porque el conflicto de competencia entre el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, y el conflicto interjurisdiccional entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad, tienen origen en la misma causa judicial, esto es, la demanda formulada por La Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud- Emssanar E.S.S. contra la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y el Fosyga[18].
15. Respecto de la causa petendi, el conflicto de competencia inicial entre el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud versó sobre la competencia y no sobre la jurisdicción para tramitar el presente asunto. Según el artículo 116 de la Constitución Política de Colombia, en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, las superintendencias ejercen competencia análoga a la de un juez del circuito en el seno de la jurisdicción ordinaria. Entonces, un conflicto originado en la negativa a tramitar un asunto por parte de alguna de las superintendencias y de un funcionario judicial que integre la jurisdicción ordinaria podría configurar un conflicto de competencia entre dos autoridades de la misma jurisdicción[19]. Adicionalmente, se resalta que los motivos que fundaron el conflicto se dieron respecto de la competencia concurrente entre el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud para conocer del asunto, mientras que, en el presente caso, la causa se origina en la aplicación de la regla de decisión del auto 389 de 2021 de esta Corporación. Por lo anterior, la causa petendi de la providencia del 14 de noviembre de 2019 dista de aquella que convoca a la Sala Plena en el asunto de la referencia[20].
16. Finalmente, el conflicto de competencia intrajurisdiccional entre el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, y el presente conflicto interjurisdiccional entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad no presentan identidad de partes. Aunado a que no surgen de los mismos funcionarios judiciales, individualmente considerados, tampoco implican a las mismas jurisdicciones. En 2019, el Consejo Superior de la Judicatura resolvió un conflicto entre dos sedes judiciales pertenecientes a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Por el contrario, en esta ocasión, la Corte debe dirimir un conflicto planteado por funcionarios judiciales que integran dos jurisdicciones distintas: la ordinaria laboral y la de lo contencioso administrativo. En esa medida, no es dable concluir que un conflicto como el de la referencia se haya resuelto con la providencia del 14 de noviembre de 2019, y que la Sala Plena esté impedida de pronunciarse al respecto.
17. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud- Emssanar E.S.S. solicita el pago de los recobros debidos. Lo anterior, a causa de los presuntos perjuicios antijurídicos que habría sufrido la E.S.S por la conducta del Estado, con ocasión de la negativa al reconocimiento y pago de 209 recobros derivados de fallos de tutela sobre prestaciones de salud NO incluidas en el POS.
18. Para la E.S.S, la jurisprudencia, la legislación que rige la materia y la regulación del Ministerio de Salud, la facultan para recobrar los valores que están a cargo de la subcuenta de compensación del FOSYGA[21]. Además, considera que la falta de pago efectivo de tales emolumentos ocasiona un daño antijurídico que atenta contra sus intereses en el proceso de revisión, liquidación y reconocimiento de los recobros derivados de fallos de tutela, que aun debiendo ser asumidos por el Estado no fueron pagados y que la EPS costeó sin estar obligada a soportar un esfuerzo económico semejante.
19. En tal sentido, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021, las controversias en las que (i) se demande al Estado, (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidos del PBS o los perjuicios derivados de dicha negativa expresada mediante acto administrativo o la comunicación de este, son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104.1 del CPACA.
20. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-5564 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por La Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud- Emssanar E.S.S. contra la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y el Fosyga.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5564 al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Demanda.pdf., fl.3.
[2] Plan Obligatorio de Salud.
[3] Ib, fl10.
[4] Expediente digital, Auto 29 de junio de 2016. La presente demanda fue repartida inicialmente al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali- Valle, despacho que mediante Auto del 29 de junio de 2016 declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente para que fuera repartido entre los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Expuso que: El articulo 11 del C.P.T. y S.S. la competencia contra las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral radica en cabeza del juez laboral del circuito de lugar de domicilio de la entidad de seguridad social demandada o del lugar donde se haya surtido la reclamacion del respective derecho. Observa el despacho, en las cuentas de recobro contenidas en el CD anexo a la demanda, que estas fueron radicadas en la ciudad de Bogota, donde tiene domicilio el Ministerio de la Proteccion Social, motivo por el cual se rechazara la demanda por falta de competencia y se ordenara la remision al Juez Labora del Circuito de Bogota
[5] Plan de Beneficios en Salud.
[6] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[7] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[8] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[9] Corte Constitucional, auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP).
[10] Ib.
[11] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[12] La Sala Plena estima necesario resaltar que, en el presente caso, no es posible dar aplicación a los autos 922 y 565 de 2024, dado que en esta oportunidad la autoridad que se desprendió de la competencia hizo alusión a los artículos 104 y 105 del CPCA situación que no ocurrió en los autos en mención donde la autoridad allí cuestionada únicamente se limitó a invocar el principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales.
[13] Corte Constitucional. Auto 389 de 2021.
[14] Ib.
[15] Corte Constitucional, auto 2427 de 2023.
[16] Corte Constitucional, auto 389 de 2021. Esta providencia estableció que en los casos en los que se tratara de una mera comunicación la misma se equiparaba a un acto administrativo, esto por cuanto la misma contiene todos los elementos propios de un acto de esta naturaleza. Al proferir la comunicación referida [ ], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo.
[17] Corte Constitucional, autos 200 de 2022 y 2577 de 2023.
[18] Corte Constitucional, auto 2577 de 2023.
[19] Esta línea ha sido reiterada por la Corte en autos 687 de 2024, 1008 de 2021 y 927 de 2024.
[20] En el auto 962 de 2024, la Corte Constitucional conoció de un caso en el que se propuso un conflicto de jurisdicciones originado en una controversia suscitada entre Aliansalud EPS y el Ministerio de Salud y Protección Social, en aras de reclamar el pago de recobros correspondientes a prestaciones no incluidas en el entonces denominado Plan Obligatorio de Salud (POS). En esa oportunidad, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dirimió lo que consideró un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud y la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá. Con posterioridad, el asunto llegó al conocimiento de la Corte Constitucional, quien, en el auto mencionado, señaló que se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Al respecto, la Sala Plena resaltó que, pese a que en la actualidad aplica el precedente fijado en el auto 389 de 2021, lo cierto es que para la causa que suscita el presente conflicto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, autoridad judicial competente en su momento, ya adoptó una decisión definitiva, inmutable y vinculante, sobre la cual no puede presentarse nuevamente el debate[ ]. En ese orden de ideas, el caso difiere del que actualmente se analiza, en tanto la Corte, en esa oportunidad, determinó la configuración del fenómeno de la cosa juzgada, de cara a la caracterización que hizo el Consejo Superior de la Judicatura (f.j. 11) y en aras de preservar la seguridad jurídica, no porque la Sala Plena estuviera de acuerdo con dicha conclusión. Esto es distinto en el asunto sub examine, en tanto, en este caso, el Consejo Superior de la Judicatura no entendió expresamente que la Superintendencia de Salud actuara como parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de hecho, señaló que tiene funciones jurisdiccionales en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y , por lo tanto, los argumentos que fundaron el conflicto se dieron respecto de la competencia concurrente entre el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud.
[21] Expediente digital. Demanda.pdf. fl. 16.