Sentencia A. 1188/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1188/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA-Conflictos sobre responsabilidad contractual entre particulares

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1188 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5293

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrado sustanciador

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en artículo 241.11 de la Carta, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

 

I.             CONSIDERACIONES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial, en adelante Enterritorio, suscribió el contrato de obra No. 2210022 con la sociedad Servicios Especializados de Señalización Limitada, cuyo objeto era «la implementación de las medidas de seguridad vial programa pequeñas grandes obras PGO II, en siete (7) zonas del país, en el marco del contrato interadministrativo N° 219143 Grupo 4».

 

2. Con la finalidad de cumplir dicho objeto contractual, Servicios Especializados de Señalización Limitada, suscribió a su vez, el contrato de prestación de servicios No.202103 con Importsantander S.A.S. En ejecución de este contrato, la contratista y ahora demandante, presentó para pago varias facturas por concepto de suministro, fabricación e instalación de señalización vertical y defensa de vías. Dichas facturas fueron rechazadas por Servicios Especializados de Señalización Limitada, en razón a que (i) habían supuestas diferencias entre los precios cobrados y las obras ejecutadas; y (ii) el «contrato matriz suscrito entre este y ENTERRITORIO se había dado por terminado y que, por ende, no se realizarían más obras».

 

3. El 31 de octubre de 2023, la empresa Importsantander S.A.S, radicó demanda de reparación directa por «enriquecimiento sin justa causa» contra (i) el municipio de Bucaramanga en calidad de beneficiario de las obras ejecutadas por la demandante; (ii) Enterritorio por ser el garante y titular del contrato principal de obra; (iii) la sociedad Servicios Especializados de Señalización Limitada, en calidad de empresa que subcontrató a Importsantander S.A.S., para desarrollar actividades del contrato estatal; y (iv) Seguros del Estado y Aseguradora Solidaria de Colombia. En concreto, la demandante pretende el pago de las siguientes sumas; (a) $211.994.954 que corresponden al valor de las señales instaladas en virtud de contrato de prestación de servicios No.202103 y (b) $96.000.000 por la aplicación de la cláusula penal, en razón al incumplimiento contractual de Servicios Especializados de Señalización Limitada.

 

4. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga mediante auto del 16 de noviembre de 2023, declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y resolvió enviar el expediente a los juzgados civiles municipales de esa misma ciudad. Al respecto, sostuvo que (i) la controversia tiene su origen en un incumplimiento de obligaciones provenientes de un contrato suscrito entre particulares. Ello, debido a que el negocio jurídico celebrado entre Import Santander S.A.S y Servicios Especializados de Señalización Limitada corresponde a la figura del subcontrato, dentro del cual surgió una relación jurídica de carácter privada; y (ii) no existió un vínculo contractual entre la demandante con el municipio de Bucaramanga y Enterritorio. A pesar de que dichas entidades son llamadas a responder en el extremo pasivo del proceso, lo cierto, es que las pretensiones se dirigen a reclamar el incumplimiento de una obligación contractual entre particulares. Bajo este entendido, sostuvo que el asunto no se enmarca en aquellos que son de competencia de esa jurisdicción según lo dispuesto en el artículo 104.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-.

 

5. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. El Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bucaramanga[1], con auto del 28 de febrero de 2024 promovió conflicto negativo de jurisdicciones y envío el expediente a la Corte Constitucional. Explicó que la demanda, además de exponer un incumplimiento contractual entre dos particulares, también endilga al municipio de Bucaramanga y Enterritorio su responsabilidad en calidad de garantes de la subcontratación realizada y beneficiarios de los «actos contractuales [pues] las mencionadas entidades públicas se enriquecieron, a la par que IMPORT SANTANDER S.A.S. sufrió un empobrecimiento que debe ser resarcido por ellas». Con fundamento en lo anterior, señala que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer el presente asunto pues se cumple con el criterio subjetivo y material de competencia previsto en el artículo 104 del CPACA. Ello, atendiendo al hecho que las demandadas son entidades públicas y se les atribuye una responsabilidad bien sea contractual o extracontractual. Para tal efecto, consideró que el asunto presenta similitudes con el resuelto por esta corporación en el Auto 1115 de 2021[2] y, por tanto, el expediente debe asignarse al juez de lo contencioso administrativo.

 

6. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas del Auto 155 de 2019 proferido por la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, debido a que existe una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, y ambas niegan ser competentes para resolverlo. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, en tanto existe una causa judicial activa presentada por la empresa Importsantander S.A.S., contra el municipio de Bucaramanga, Enterritorio, la sociedad Servicios Especializados de Señalización Ltda., Seguros del Estado y la Aseguradora Solidaria de Colombia, con el propósito solicitar el pago de las sumas adeudadas por concepto de obras ejecutadas en cumplimiento de un contrato de prestación de servicios. Tercero, satisface el presupuesto normativo, porque ambas autoridades plantean una disputa legal y jurisprudencial relacionada con la competencia. De un lado, el juez de lo contencioso administrativo señala que la controversia tiene origen en un presunto incumplimiento contractual celebrado entre particulares, en virtud de la figura del subcontrato. Indicó que, tal escenario no se enmarca en los asuntos que son de conocimiento de esa jurisdicción en los términos del artículo 104 del CPACA. De otro, el juez civil señala que la demandante además de exponer un incumplimiento contractual pretende que se condene contractual y extracontractualmente a aquellas entidades públicas que se beneficiaron con la ejecución del contrato. En tal sentido, considera que se cumplen con los criterios material y subjetivo del artículo 104 del CPACA. 

 

7. Reiteración de la regla de decisión del Auto 348 de 2022[3]. En esta providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional analizó un asunto en el que el Estado contrató con una empresa privada la ejecución de una obra pública y esta, a su vez, subcontrató su realización con otra entidad privada. El subcontratista demandó al contratista privado del Estado y a las entidades públicas contratantes. El auto definió que la jurisdicción ordinaria es competente «para conocer las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos en contratos estatales, si estos son celebrados entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular»[4].

 

8. La decisión se adoptó con fundamento en: (i) la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer controversias contractuales y sus excepciones, contenidas en los artículos 104.2, 141 y 105.1 del CPACA, así como en (ii) la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria definida en el artículo 15 del Código General del Proceso -CGP-.

 

9. Para soportar esta conclusión la providencia judicial expuso que el Consejo de Estado ha definido la subcontratación en los contratos del Estado como «la celebración de un contrato accesorio a otro principal, entre un contratista del Estado y un tercero, en virtud del cual el subcontratista o tercero sustituye parcial y materialmente al primero, quien conserva la dirección general del proyecto y es responsable ante la entidad estatal contratante por el cumplimiento íntegro de las obligaciones derivadas del contrato adjudicado»[5].

 

10. Adicionalmente, el máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha señalado que una de las características de la subcontratación en los contratos estatales es la autonomía y la independencia del vínculo contractual. En efecto, dicho tribunal dispuso que: «[e]sta institución hace surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el subcontratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista. En este sentido, las obligaciones que adquiere el subcontratista con el contratista sólo son exigibles entre ellos, y no vinculan a la entidad estatal –contratante–; en virtud del principio de relatividad del contrato –sólo produce efectos para las partes, no para terceros–, pero sin que ello limite o restrinja a la entidad estatal en la dirección general para ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, a que se refiere el artículo 14 de la Ley 80 de 1993»[6].

 

11. En consecuencia, la relación que se genera entre el contratista al servicio del Estado con el subcontratista es diferente de la relación que existe entre el contratista y la entidad estatal. De modo que, las obligaciones que nacen en virtud de la relación entre el subcontratista y el contratista del Estado son solo exigibles entre ellos y no vinculan a la entidad pública. Asimismo, si las partes tienen una naturaleza privada, su régimen será igualmente privado.

 

12. El alcance del fuero de atracción como eventual presupuesto para alterar la competencia de la jurisdicción ordinaria[7].  En el Auto 647 de 2021[8], la Corte estudió la figura del fuero de atracción. Señaló que la jurisprudencia ha reconocido que la competencia del juez administrativo se extiende a personas de derecho privado cuando estas últimas obren en calidad de demandadas concomitantemente con entes que son sujetos de derecho público. Bajo esa perspectiva, se reconoce que sea la jurisdicción de lo contencioso administrativo la cual, de manera prevalente, resuelva la causa en la cual comparezcan unos y otros.

 

13. El alcance del fuero de atracción supone la posibilidad de proyectar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados, de manera concurrente. No obstante, dicho supuesto no es absoluto pues es deber del juez verificar el cumplimiento de varias condiciones, como las siguientes: «a) Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos; b) los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas; c) el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño»[9].

 

II.          CASO CONCRETO

 

14. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bucaramanga es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, en aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del CGP y conforme el precedente establecido en el Auto 348 de 2022, por las razones que se pasan a explicar:

 

15. La demanda versa sobre un contrato celebrado entre particulares. La empresa Importsantander S.A.S. presentó demanda con el objeto de solicitar el pago de las obligaciones adeudadas y derivadas del contrato de prestación de servicios No. 202103, así como el reconocimiento de la cláusula penal por el incumplimiento contractual de la sociedad Servicios Especializados de Señalización Limitada.

 

16. De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, la Sala constata que: (a) el contrato de prestación de servicios No. 202103 fue suscrito por los representantes legales de Servicios Especializados de Señalización Limitada, como empresa contratante y de Importsantander S.A.S, como sociedad contratista; (b) la aseguradora Solidaria de Colombia expidió una póliza de seguros de cumplimiento en favor de entidades particulares, en la que el tomador es la empresa Importsantander S.A.S., y el asegurado es la sociedad Servicios Especializados de Señalización Limitada; (c)  la demandante elaboró 5 actas de entrega y recibo en las que consignó información relacionada con actividades que daban cuenta del cumplimiento del contrato No.202103. Conforme lo expuesto, este tribunal no evidencia intervención o participación del municipio de Bucaramanga o Enterritorio o alguna otra entidad pública en el subcontrato cuyo cumplimiento se demanda.

 

17. Adicionalmente, esta corporación advierte que en la contestación del 3 de noviembre de 2021 dirigida a Importsantander S.A.S., Enterritorio manifestó que «de conformidad con las obligaciones que a continuación se relacionan, establecidas en las Reglas de Participación del proceso de selección CAB-008 de 2020 y que hacen parte integral del contrato de obra No. 2210022, resulta claro que Enterritorio no tiene ningún vínculo laboral ni civil con el personal subcontratado y que la responsabilidad por el no pago de las presuntas obligaciones pendientes es de la empresa contratista».

 

18. No se cumplen los criterios del fuero de atracción. Si bien la demanda incluye como parte pasiva al municipio de Bucaramanga y Enterritorio, lo cierto es que no se cumplen con los tres presupuestos necesarios para aplicar el fuero de atracción. Esto es, (i) inexistencia de la equivalencia en las imputaciones formuladas contra los sujetos de derecho privado y la entidad estatal. Ello, debido a que los hechos y causas expuestos por la empresa demandante para pedir la responsabilidad de Servicios Especializados de Señalización Limitada distan de aquellos que fundamentan la eventual responsabilidad de las entidades públicas; (ii) no se infiere una probabilidad mínimamente seria de que la entidad estatal resulte condenada por los hechos ocurridos. Al respecto, la Sala Plena no encontró hechos, pretensiones y pruebas que permitan inferir razonablemente que exista una probabilidad mínimamente seria de que el municipio de Bucaramanga y Enterritorio, resulten condenados como responsables en la controversia que aquí se discute; (iii) no existe una imputación fáctica de las presuntas omisiones a cargo de la entidad pública demandada. Esto debido a que, la demandante no profundizó ni planteó fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado.

 

19. Inaplicabilidad de la regla de decisión del Auto 1115 de 2021. Si bien, el juez ordinario señaló que resultaba aplicable el citado auto, en dicha oportunidad la Sala Plena dirimió un conflicto suscitado entre la jurisdicción civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto una demanda «de acción de enriquecimiento cambiario» promovida por un particular contra una empresa de servicios públicos. En ese auto se fijó la siguiente regla de decisión: «[e]n lo no regulado expresamente por la Ley 142 de 1994, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer de asuntos relacionados con la responsabilidad contractual o extracontractual de empresas de servicios públicos de naturaleza pública en virtud del artículo 104 del CPACA».

 

20. Para llegar a tal conclusión, la Corte estudió la Ley 142 de 1994[10] y advirtió que esta disposición no tenía «una regulación exhaustiva en materia del conocimiento jurisdiccional de las controversias de las empresas de servicios públicos, pues sólo estableció el juez competente para situaciones específicas»[11]. Ante esta situación, determinó que debía aplicarse la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA. En particular explicó que el inciso 1.° del citado artículo, señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de «las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa». A su vez, los numerales 1.° y 2.° del mismo artículo asignan el conocimiento de las controversias extracontractuales y contractuales de las entidades públicas a dicha jurisdicción, con independencia de cuál sea el régimen aplicable. Bajo ese entendido, señaló que confluye un criterio subjetivo y uno material, respectivamente, ante los cuales, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a conocer tales asuntos.

 

21. Ahora bien, el caso bajo examen dista notablemente del resuelto por esta Corte en el Auto 1115 de 2021. Ello, en el entendido de que las entidades del extremo pasivo no son empresas de servicios públicos y, por lo tanto, no se rigen por la Ley 142 de 1994. Por lo anterior, no resulta viable aplicar tal regla de decisión y endilgar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como fue planteado por el Juez Quinto Civil del Circuito de Barranquilla.

 

22. Regla de decisión del auto 348 de 2022 que se reitera: «En aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos en contratos estatales, si estos son celebrados entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular».

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto de competencia jurisdiccional, suscitado entre el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de la misma ciudad y, en consecuencia, DECLARAR que corresponde al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bucaramanga conocer la demanda promovida por Importsantander S.A.S., en contra del municipio de Bucaramanga, Enterritorio, la sociedad Servicios Especializados de Señalización Limitada, Seguros del Estado y la seguradora Solidaria de Colombia.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5293 al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bucaramanga para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Cuarto Administrativo de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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