Sentencia A. 1186/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1186/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1186 DE 2024

 

 

Referencia: Expediente CJU-5252 

 

Asunto: Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil-Familia y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera. 

 

Magistrado sustanciador: 

Antonio José Lizarazo Ocampo 

 

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticuatro (2024). 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES 

 

1. El 19 de mayo de 2023, a través de correo electrónico, la Comunidad Minera de Buriticá, Sector “los asientos” o Mineros Ancestrales, radicó una acción popular[1], junto con una solicitud de medida cautelar, contra Zijin Continental Gold Ltda., por considerar vulnerado el derecho colectivo a la libre competencia económica[2]. Lo anterior, según el escrito de acción popular, porque a pesar de ser un grupo de mineros a pequeña escala, organizado desde hace más de 10 años, se han visto afectados por la presencia y actividad de la sociedad Zijin Ltda, quien explota el carbón a gran escala, con uso de maquinaria y tecnología y a la cual le han asignado un área aproximada de 39 mil hectáreas. Esa actividad ha restringido enormemente la labor de los mineros, poniendo en riesgo su subsistencia y trabajo[3].

 

2. Dicha acción fue repartida para conocimiento en primera instancia del Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia. Esta autoridad, mediante Auto del 24 de mayo de 2023[4], admitió la demanda, decretó una medida cautelar[5] y vinculó a la Agencia Nacional de Minería – ANM– y a la Gobernación de Antioquia, para que intervinieran en la problemática planteada en la acción.

 

3. Posteriormente, Zijin Continental Gold Limited Sucursal Colombia, la procuradora 25 judicial administrativa con funciones en ambiental y agrario, la Agencia Nacional de Minería y la Gobernación de Antioquia, interpusieron recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra el Auto que admitió la acción, recursos que fueron resueltos mediante providencia del 28 de junio de 2023[6], dentro de la cual, además, se concedieron en el efecto devolutivo los recursos de apelación.

 

4. Luego, el expediente fue remitido al Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil-Familia, para que fueran resueltos los recursos de apelación presentados por la sociedad demandada, la ANM y la Gobernación de Antioquia, sin embargo, a través de Auto del 17 de agosto de 2023[7], dicha Corporación ordenó la remisión de la acción al Tribunal Administrativo de Antioquia, al advertir la falta de competencia del Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia para conocer sobre el asunto de la referencia. Fundamentó su decisión en la consideración de que, si bien es cierto que el extremo pasivo de la acción popular está integrado por una sociedad comercial de derecho privado, también lo es que fueron vinculadas entidades del orden púbico como lo son la Gobernación de Antioquia y la Agencia Nacional de Minería, lo cual aparta del conocimiento a un juez perteneciente a la jurisdicción ordinaria civil, como lo era el Juzgado Promiscuo Municipal de Santafé de Antioquia. Adujo como fundamento jurídico el Auto 799 de 2021 de la Corte Constitucional, en donde esta Corporación estableció que la jurisdicción competente para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos implique la acción u omisión de alguna o algunas entidades públicas o las personas privadas desempeñen función pública, deberán ser los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo quienes conozcan del asunto. En la resolución de los recursos interpuestos tanto por la Gobernación de Antioquia como por la Agencia Nacional de Minería, la Sala, Civil-Familia, indicó que existe una probabilidad sobre la responsabilidad de las entidades públicas vinculadas al proceso por el juzgado de primera instancia, pues los elementos fácticos y jurídicos aportados en la demanda son suficientes para que el juez establezca la responsabilidad de las mismas y, en consecuencia, debe ser un juez de la jurisdicción de lo contencioso administrativo quien conozca del asunto.

 

5. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, mediante Auto del 7 de febrero de 2024[8], resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer del asunto, proponer el conflicto negativo de jurisdicciones y remitir el expediente a la Corte Constitucional. Indicó como fundamento de su decisión que ninguna de las entidades públicas, a saber, la Gobernación de Antioquia y la Agencia Nacional de Minas, fueron vinculadas en calidad de demandadas y entonces, el extremo pasivo de la acción popular sigue estando integrado únicamente por Zijin Continental Gold Limited, Sucursal Colombia, que es una entidad privada. Adujo el Tribunal Administrativo de Antioquia que el despacho remisor incurrió en una interpretación errónea del numeral 14 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011[9].

 

6. Una vez remitido el asunto a esta corporación el 22 de febrero de 2024[10], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 8 de marzo siguiente y enviado al despacho el día 12 del mes y año[11]. 

 

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

a.     Competencia. 

 

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. 

 

b.     Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.  

 

8. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”¹². De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro: 

 

 

c.      Competencia de la Jurisdicción Ordinaria Civil y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer acciones populares. Reiteración jurisprudencial. 

 

9. En el auto 799 de 2021[15], la Sala Plena estableció que la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 

 

10. En efecto, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de lasacciones populares cuando tengan origen: “(…) en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia”, para los demás casos, la misma norma dispone que la competente será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. En línea con lo expuesto, el artículo 9 de la citada ley consagra que las acciones populares “proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”. 

 

11. Al respecto, en la sentencia T-446 de 2007, la Corte se pronunció sobre el alcance del mencionado artículo, en los siguientes términos: “en efecto, la determinación objetiva del juez competente para el trámite de las acciones populares se encuentra dada por la naturaleza de la persona, natural o jurídica, que con su acción u omisión ha violado o amenace violar los derechos e intereses colectivos. Es decir, si se trata de actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de la acción popular es la Contencios[o] Administrativ[o]; en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”[16]. 

 

12. En el auto en mención[17], la Corte estableció la posibilidad de vinculación al trámite de una entidad de naturaleza pública o de una persona privada que desempeñe funciones administrativas. Es decir, el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades públicas para declarar la falta de jurisdicción. Sin embargo, adujo que, “si con admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa”. 

 

d.     Facultades del juez que conoce de acciones populares. Reiteración jurisprudencial. 

 

13. En el Auto 607 de 2023, la Corte precisó que el artículo 5° de la Ley 472 de 1998 dispone que las acciones populares se sujetarán a los principios de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia, e impone al juez el deber de velar “por el respeto al debido proceso, las garantías constitucionales y el equilibrio entre las partes”. El artículo 14 de la misma norma señala que la acción popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo y que en caso de que se desconozcan los responsables “corresponderá al juez determinarlos”. 

 

14. A la vez, el artículo 18, inciso final, de la citada ley establece que la demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva “si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado”. 

 

15. De lo expuesto, la Sala Plena infirió que “la facultad oficiosa del juez popular de vincular al proceso a los posibles responsables de la vulneración constituye, para estos puntuales efectos, una verdadera obligación”. Al respecto, la Corte concluyó que “se impone al juez de la acción popular efectuar un estudio serio y riguroso de la demanda, en orden a determinar la naturaleza y el alcance de la eventual vulneración y, en armonía con ese examen, integrar el contradictorio con todas las personas naturales y jurídicas que puedan ser las causantes de la acción u omisión que pone en riesgo o lesiona los derechos e intereses colectivos”. 

 

16. Finalmente, en los autos 239 y 287 de 2023, la Corte dirimió conflictos de competencia entre jurisdicciones que se suscitaron en el marco de acciones populares que inicialmente fueron promovidas ante la jurisdicción ordinaria civil por dirigirse en contra de personas de derecho privado y que, en el trámite procesal surtido con ocasión a la admisión de la acción, el juez civil de conocimiento ordenó la vinculación de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas. En esos casos, la Sala Plena resolvió que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para asumir el conocimiento del asunto en razón a que la acción popular se sustenta –prima facie– en acciones u omisiones de entidades públicas como extremo pasivo de la acción que se demanda. 

 

e.      Examen del caso concreto. 

 

17. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones: 

 

                               i.             Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil-Familia y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, autoridades que integran distintas jurisdicciones. 

 

                             ii.             Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de una acción popular promovida por la Comunidad Minera de Buriticá, Sector los Asientos, a la que fueron vinculadas la Gobernación de Antioquia y la Agencia Nacional de Minas. 

 

                            iii.            Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Por una parte, el Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil-Familia sostuvo que según lo dispuesto en el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 y en los autos 799 de 2021 y 1182 de 2021 de la Corte Constitucional, el asunto corresponde a los jueces administrativos. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, afirmó que en razón al artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y dado que la acción se presentó en contra de un particular que no ejerce funciones administrativas, el asunto debe ventilarse ante la jurisdicción ordinaria civil.  

 

18. Superado el anterior estudio, la Corte considera necesario reiterar la regla de decisión establecida en el auto 799 de 2021, regla de decisión reiterada, entre otros, en los autos 239 y 287 de 2023 y atribuir la competencia de este asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, a partir de las siguientes razones: 

 

       i.            Si bien la acción popular en un inicio se presentó en contra de un particular que no desempeña funciones administrativas, se observa la vinculación de entidades públicas, con ocasión de las acciones u omisiones en las que estas presuntamente pudieron haber incurrido y que habría conllevado a la vulneración de los derechos colectivos de la comunidad. 

 

     ii.            En efecto, el presente caso, al admitir la acción popular, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia vinculó a la Gobernación de Antioquia y a la Agencia Nacional de Minas, por considerar que el debate sobre la protección de los derechos colectivos invocados está inescindiblemente ligado a posibles acciones y omisiones de las entidades vinculadas. El juez llegó a esta conclusión después de revisar las piezas procesales obrantes en el expediente, actuación que la Sala no revisará, pues la Corte no puede determinar, de ningún modo, alguna suerte de responsabilidad de las partes dentro de la acción popular. Esto es de competencia privativa del juez natural. Sin entrar en un examen de fondo, la Sala considera que se debe tener en cuenta que dentro del escrito de la acción popular, se cuestiona el actuar de la Agencia Nacional de Minería, quien dentro de sus funciones tiene la de administrar los recursos minerales del Estado y conceder derechos para su exploración y explotación[18].

 

Regla de decisión. “En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”[19]. 

 

III.           DECISIÓN 

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, 

 

RESUELVE 

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil-Familia y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, es la autoridad competente para conocer la acción popular promovida por Comunidad de Mineros de Buriticá, Sector los Asientos. 

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-5252 al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil-Familia. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Presidente(a) con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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