Sentencia A. 1184/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1184/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias en relaciones laborales con empresas de servicios temporales cuando la entidad pública es usuaria y la regla de vinculación es de empleado público

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 1184 de 2024

 

Referencia: expediente CJU-5178

 

Conflicto de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES 

 

1. Causa judicial que suscita la controversia. Edwin Fabián Rodríguez Castiblanco, actuando mediante apoderado judicial, promovió demanda ordinaria laboral[1] en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). En esta solicitó que se declare que entre él y la demandada existió un contrato de trabajo a término fijo igual a 1 año, que finalizó con motivo de la renuncia inducida por el incumplimiento de las obligaciones del empleador. En consecuencia, reclamó la condena al pago de salarios, prestaciones sociales, indemnizaciones por mora y por terminación del contrato sin justa causa, así como de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social.

 

2. Como sustento de sus pretensiones, explicó que el 1º de marzo de 2019 celebró un contrato por obra o labor contratada con la Unión Temporal Auditores de Salud, para desempeñar el cargo de «apoyo técnico – operativo recobros». En ejercicio de aquel cargo contribuiría al cumplimiento del Contrato 0080 de 2018 suscrito por dicha unión temporal con la ADRES. El objetivo de este consistía en realizar una auditoría integral en salud, jurídica y financiera de las solicitudes de recobro por servicios y tecnologías no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS), con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC). También a las reclamaciones por los eventos de que trata el artículo 167 de la Ley 100 de 1993, con cargo a los recursos del FOSYGA. Indicó que tanto la referida unión temporal como la ADRES se negaron a pagarle salarios y prestaciones, así como las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social, incumplimiento contractual que lo indujo a presentar su renuncia el 26 de julio de 2019.

 

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria. La demanda le correspondió al Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad que la admitió mediante auto del 7 de septiembre de 2022. En providencia del 7 de noviembre de 2023[2], esa autoridad judicial resolvió declarar la falta de jurisdicción y remitir el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá. Fundamentó su decisión en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que en su numeral 2º señala que los jueces de lo contencioso administrativo conocen de las controversias por contratos en los que sea parte una entidad pública, lo que en su criterio sucede en el sub examine. Ello por cuanto el demandante pretende que se declare la existencia de un contrato a través del cual se generó una vinculación laboral en calidad de servidor público, ya que la forma de ingreso a dicha entidad es a través de la carrera administrativa. Además, refirió el Auto 492 de 2021 para resaltar que en este la Corte Constitucional asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de procesos en los que se discuta «la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado».

 

4. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, por medio de auto del 15 de diciembre de 2023[3], declaró la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Basó su decisión en los artículos 2.º (numeral 1.º) del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), 104 (numeral 4.º) y 155 (numeral 2.º) del CPACA, pues si bien la demanda se dirigió contra la ADRES, en su criterio, lo determinante es el vínculo laboral de carácter privado que surgió del contrato de trabajo suscrito entre el demandante y la Unión Temporal Auditores de Salud. Adujo que esta posición encontraba respaldo en el Auto 768 de 2021, proferido por la Corte Constitucional.

 

II. CONSIDERACIONES

 

5. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Con base en las reglas expuestas en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se acreditan los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

6. Primero, se cumple el presupuesto subjetivo, pues intervienen dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. De un lado, el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Del otro, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

7. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo debido a que Edwin Fabián Rodríguez Castiblanco promovió demanda ordinaria laboral en contra de la ADRES, con el objetivo que se declare la existencia de un contrato de trabajo y, con ello, el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones, indemnizaciones y cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social.

 

8. Tercero, satisface el presupuesto normativo, porque ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos con el fin de rechazar su competencia para conocer la demanda (fjs. 3 y 4 ut supra).

 

Competencia para examinar la configuración de una relación laboral entre una persona contratada a través de una empresa de servicios temporales y una entidad pública[4]

 

9. La Sala Plena ha establecido que a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponde conocer los conflictos jurídicos originados «directa o indirectamente en el contrato de trabajo», con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública (art. 2.º CPTSS). De otro lado, ha señalado que la sola mención de una entidad pública en el extremo pasivo del proceso no implica que aquella jurisdicción pierda competencia para asumir el conocimiento del asunto. Por su parte, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponden las controversias relacionadas con contratos en los que sea parte una entidad pública, como aquellas relativas a la relación laboral que se configura entre los empleados públicos y el Estado, a partir de un vínculo legal y reglamentario (art. 104 CPACA).

 

10. Sin embargo, cuando una entidad pública es la usuaria del servicio contratado a través de la empresa temporal[5] y, a partir de lo consignado en la demanda, pueda establecerse que lo que se reprocha es la desnaturalización del vínculo con la empresa privada, la Sala Plena ha determinado que la jurisdicción a la que corresponde el conocimiento del asunto se define con base en las reglas generales de vinculación.

 

11. En el Auto 1159 de 2021[6], esta Corte se pronunció sobre un conflicto entre las jurisdicciones ordinaria laboral y de lo contencioso administrativo, con ocasión de un proceso en el que se pretendía la declaración de un contrato realidad entre una persona contratada a través de una empresa de servicios temporales y una entidad pública. Al respecto, se precisó que cuando se encubre una relación laboral con el Estado, que pone en riesgo la protección de los derechos laborales -salariales y prestacionales- de los trabajadores, si lo que puede estar detrás es la evasión de un vínculo contractual (en calidad de trabajador oficial), la competencia será de la jurisdicción ordinaria. Pero si el ocultamiento involucra haber omitido la formalización de una relación legal y reglamentaria (en condición de empleado público), el conocimiento del asunto será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

12. Aquel auto fijó la siguiente regla de decisión: «[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- tanto a la empresa temporal como a la usuaria, cuando quiera que (i) esta última sea una entidad pública, cuya regla general de vinculación sea la de empleado público; y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación».

 

13. Al respecto, es importante recordar que los empleados públicos ejercen sus funciones previo nombramiento y posesión en el cargo. Por su parte, los trabajadores oficiales se vinculan por medio de la celebración de un contrato de trabajo que delimita los servicios a los que se obligan[7]. En todo caso, la ley define qué servidores públicos tienen una u otra condición a partir de «la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen»[8].

 

14. La jurisprudencia constitucional[9] ha reconocido, con fundamento en los artículos 5.° del Decreto Ley 3135 de 1968[10] y 4.° del Decreto 2127 de 1945[11] que, por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos. En estas entidades los trabajadores oficiales son la excepción, al desempeñar primordialmente actividades de construcción y mantenimiento de obras públicas[12]. Por el contrario, en general, las personas que se vinculan a las empresas industriales y comerciales del Estado lo hacen en calidad de trabajadores oficiales. Los empleados públicos en este último caso son la excepción y ostentan cargos de administración y dirección.

 

15. La Corte Constitucional ha definido que es necesaria la concurrencia de dos criterios para definir que la jurisdicción contencioso administrativa es competente para resolver estos asuntos: el orgánico y el funcional, esto es, «la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda»[13]. Resulta necesario analizar la naturaleza del vínculo del demandante con el Estado y las funciones que desarrolla para distinguir si encaja en la categoría de un empleado público o de un trabajador oficial. En lo que respecta a los asuntos originados en una relación laboral, la jurisdicción contencioso administrativa será competente únicamente en los casos en que el conflicto involucre a una entidad estatal y a un demandante con funciones que encajen en las propias de un empleado público.

 

16. Ahora bien, el Auto 1903 de 2023 hizo una extensión de la regla de decisión contenida en el Auto 1159 de 2021, para referirse específicamente a aquellos casos en los que se demanda de manera exclusiva a la empresa usuaria y esta tiene la naturaleza de empresa social del Estado. La providencia señaló que: «La jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa de servicios temporales, se solicita el reconocimiento de derechos laborales –salariales y prestacionales– a la entidad usuaria, cuando quiera que (i) esta sea una empresa social del estado, (ii) la demanda sea promovida por quien detentaría la calidad de empleado público y (iii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal eventual calidad».

 

Naturaleza jurídica de la ADRES y de la vinculación de sus empleados

 

17. El artículo 125[14] de la Constitución Política establece la carrera administrativa como regla general de clasificación de los empleos en los órganos y entidades del Estado, salvo las excepciones constitucionales y legales, precepto que es reiterado por el artículo 5.º[15] de la Ley 909 de 2004[16]. 

 

18. El artículo 66 de la Ley 1753 de 2015[17], que creó la ADRES como una entidad de naturaleza especial, del nivel descentralizado, del orden nacional, asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado, señaló que en materia laboral los servidores de la entidad se rigen por las normas generales aplicables a los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional.

 

19. En armonía con ello, la Resolución 525 de 2022[18], expedida por el director general de la ADRES, clasifica los empleos de la entidad como (i) de libre nombramiento y remoción y (ii) de carrera administrativa. En tales condiciones, los trabajadores al servicio de la ADRES se vinculan a un empleo público que, como tal, se rige por una relación legal y reglamentaria surgida de un acto de nombramiento y de la suscripción de un acta de posesión, no de un contrato de trabajo.

 

III.           CASO CONCRETO

 

20. La Sala Plena dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para conocer el proceso promovido por Edwin Fabián Rodríguez Castiblanco contra la ADRES, de acuerdo con las consideraciones expuestas en precedencia.

 

21. En este caso procede extender la regla de decisión del Auto 1159 de 2021 por las siguientes razones: (i) la demanda se interpone en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, ya que el demandante celebró un contrato de obra o labor con la Unión Temporal Auditores de Salud, sociedad intermediaria; (ii) aunque el contrato está suscrito con una empresa privada intermediaria, lo que alega el demandante es que dicho contrato presuntamente encubrió una verdadera relación laboral con una entidad pública, y es a esta a la que se le solicita, exclusivamente, el reconocimiento de derechos laborales salariales y prestacionales; (iii) la ADRES es una entidad pública y (iv) se advierte que, en principio, el demandante hubiese tenido la calidad de empleado público debido al régimen de vinculación de personal por el que se rige dicha entidad.

 

22. De acuerdo con ello, el fundamento de la presente decisión se encuentra en las consideraciones de dicha providencia, con la advertencia que, en el presente caso, los supuestos fácticos no son idénticos, pues en aquella oportunidad no se demandó de manera solidaria a la entidad pública y a la empresa de servicios temporales, como aquí ocurre. Por lo que no se trata de una reiteración de aquel auto. A diferencia de lo que ocurrió en el proceso que entonces conoció esta corporación, en este caso se persigue la declaratoria de la relación laboral y la condena exclusivamente de la ADRES, como empresa usuaria, más no de forma solidaria entre esta y la empresa de servicios temporales.

 

23. Como consecuencia de lo anterior, la Sala resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, conocer la demanda de la referencia y ordenará remitir el expediente a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

24. Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- exclusivamente a la empresa usuaria, cuando quiera que (i) esta sea una entidad pública, cuya regla general de vinculación de personal sea la de empleado público y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para conocer la demanda interpuesta por Edwin Fabián Rodríguez Castiblanco contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-5178 al Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, para que proceda con lo de su competencia y comunique la decisión a los interesados en este trámite, así como al Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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