TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1172/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1172 DE 2024
Expedientes: CJU-5521 y CJU-5572
Conflictos de competencia entre jurisdicciones suscitados entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[1]
Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. A continuación, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones que fueron remitidos a la Corte Constitucional y asignados al Magistrado Ponente para su decisión, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, respecto de demandas relacionadas con acciones de lesividad impetradas por la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante Colpensiones- en contra de actos administrativos emitidos por la misma entidad. A continuación, se resumen los hechos de cada uno de los expedientes de la referencia:
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Asunto |
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5521 |
Colpensiones interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) contra las siguientes resoluciones: (i) la Resolución GNR 291067 de 1 de noviembre de 2013, que reconoció y pagó una pensión de sobreviviente a favor de la señora Miryam Andrea Salazar Ariza; y (ii) la Resolución GNR 147648 de 20 de mayo de 2015, que reconoció en cuantía única el pago del retroactivo de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Salazar Gómez, a partir del 14 de diciembre de 1999 hasta el 16 de mayo de 2009, a favor de la señora Miryam Andrea Salazar Ariza. Colpensiones fundamentó el ejercicio del medio de control en que la demandada, al parecer, no cumplía con los requisitos establecidos en la ley para el reconocimiento pensional .[2] |
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Autoridades en conflicto |
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En Auto Interlocutorio del 2 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró su la falta de jurisdicción para conocer del asunto. Precisó que la Jurisdicción Contencioso Administrativa está encargada de resolver controversias y litigios relacionados con actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de derecho administrativo, donde participen entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa, de acuerdo con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Refirió que, específicamente, el numeral 4º ibidem menciona que esa jurisdicción solo conoce de asuntos relacionados con la seguridad social de los servidores públicos cuando el régimen sea administrado por una entidad pública. Asimismo, afirmó que el artículo 105 ejusdem excluye los conflictos laborales entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales, los cuales corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.[3] |
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Una vez asignado el caso a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, el expediente fue remitido al Juzgado 9º Laboral del Circuito Judicial de Cali. Mediante Auto del 16 de mayo de 2024, este juzgado se declaró incompetente para conocer del caso y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión jurisdiccional. El Juzgado argumentó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo establecido en la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Sostuvo que el conflicto no derivaba directamente de un contrato de trabajo, sino de presuntas irregularidades en la gestión de la pensión de sobrevivientes. Citó la Sentencia SU-182 de 2019 de la Corte Constitucional, la cual confirmó que la revocatoria directa tiene efectos ex nunc (hacia el futuro). Asimismo, mencionó que para resolver definitivamente la legalidad de un acto administrativo, incluidos los actos pensionales, es una competencia de los jueces administrativos. Finalmente, hizo referencia al Auto 377 de 2021 de la Corte Constitucional y consideró que en esa providencia se estableció como regla que, cuando una entidad pública demanda la nulidad de su propio acto administrativo relacionado con la seguridad social, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[4] |
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CJU |
Asunto |
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5572 |
El 25 de noviembre de 2019, Colpensiones presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra de: (i) la Resolución No.028796 de 27 de septiembre de 2004, proferida por el Instituto de los Seguros Sociales (en adelante ISS), a través de la cual se reconoció la pensión de vejez al señor Hernando Alfonso Guacaneme Rojas; (ii) la Resolución No. 4625 de 1 de febrero de 2007, proferida por el ISS, por medio de la cual se dio cumplimiento a un fallo judicial y se reactivó en la nómina de pensionados una prestación de vejez; y (iii) la Resolución SUB 97425 de 25 de abril de 2019, en la que se incluyó en la nómina de pensionados de la entidad al señor Hernando Alfonso Guacaneme Rojas. Colpensiones fundamentó su acción en que el señor Guacaneme Rojas recibe más de una asignación proveniente del tesoro público, lo cual no se ajusta a las excepciones expresamente determinadas por la ley sobre esta particularidad.[5] |
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Autoridades en conflicto |
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En Auto de 14 de febrero de 2020, el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá remitió el asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral por falta de competencia para conocer del asunto. La autoridad judicial señaló que el señor Hernando Alfonso Guacaneme Rojas no tenía la calidad de empleado público, conforme la información proporcionada en la Resolución SUB 97425 de 25 de abril de 2019. En ese sentido, afirmó que carecía de competencia, por cuanto la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los asuntos sobre la seguridad social relativos a los servidores públicos exclusivamente, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por otra parte, señaló que el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, le asigna a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral la competencia de las controversias de la seguridad social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. En consecuencia, concluyó que el caso bajo estudio era competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.[6] |
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Una vez asignado el caso a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, el expediente fue remitido al Juzgado 37 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá. La autoridad judicial afirmó que la Corte Constitucional ha establecido que la acción de lesividad, entendida como el medio en el que una entidad pública busca anular un acto administrativo propio por irregularidades, debe ser conocida por la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Refirió que este criterio está sustentado en el Autos 316 de 2021, reiterado en Autos 437, 454, 384 de 2021, y más recientemente en el Auto 248 de 2024. Señaló que estos autos confirman que, cuando no se obtiene el consentimiento del particular afectado para la revocatoria directa, la entidad pública debe acudir a la jurisdicción administrativa para demandar su propio acto a través de la acción de lesividad. Concluyó que la finalidad es evitar nulidades futuras y asegurar la legalidad de los actos administrativos.[7] |
Cuadro No. 1.
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia para la acumulación de procesos de conflictos de jurisdicción por presentar unidad de materia
2. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones. Asimismo, en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administración de justicia, es competente para disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones que presenten unidad de materia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 5 (literales a) y v)), 49 del Acuerdo 02 de 2015, 5 del Decreto 2067 de 1991, 148 y 150 de Ley 1564 de 2012. Por esta razón, al verificar que los expedientes de la referencia presentan una problemática similar, esta Corporación ha decidido acumularlos.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
3. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[8]
4. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Contenido |
Constatación |
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Subjetivo |
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[9] |
Los conflictos analizados se suscitaron entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y otras pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Supra 1 Cuadro 1 Autoridades en conflicto). |
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Objetivo |
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[10] |
Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -acción de lesividad- interpuesto por Colpensiones (Supra 1 Cuadro 1 Asunto). |
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Normativo |
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[11] |
Las diferentes autoridades judiciales inmersas en los conflictos entre jurisdicciones referidos se acudieron a fundamentos jurídicos para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (Supra 1 Cuadro 1 Autoridades en conflicto). |
Cuadro No. 2
C. Asunto objeto de decisión y metodología
5. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá los conflictos de jurisdicciones suscitados entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y entre autoridades judiciales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de demandas presentadas en relación de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver las demandas ajustadas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad) interpuesto por Colpensiones. En primer lugar, reiterará la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en estos casos, de conformidad con lo previsto en el Auto 316 de 2021. En segundo, resolverá el caso concreto.
D. La competencia para conocer de las demandas presentadas por Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración de los Autos 316 y 840 de 2021
6. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.[12]
7. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Y del otro, el artículo 104 del mismo código dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). De manera que, las demandas presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
8. Así lo explicó la Corte, en los Autos 316 y 840 de 2021, al establecer que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan obtener la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio o de uno proferido por una entidad pública liquidada, a la que le hayan subrogado sus derechos y obligaciones, le corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
9. Regla de decisión. Reiteración Autos 316 y 840 de 2021. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
E. Caso concreto
10. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los casos que suscitan los conflictos de jurisdicciones entre de la referencia. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en los autos 316 y 840 de 2021.
11. En los casos objeto de controversia, la Sala observa que, el propósito de Colpensiones con las demandas presentadas es obtener la declaratoria de nulidad de cinco actos administrativos. Tres propios y dos proferidos por el ISS, entidad que fue liquidada y cuyas obligaciones fueron subrogadas por la entidad demandante. Lo expuesto, con fundamento en el Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, conforme a los trámites inherentes a la acción de lesividad. Ese tipo de demandas no están relacionadas con el reconocimiento de una prestación de índole pensional. Por tanto, no corresponden a las actuaciones que son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Aquellas pretenden obtener la revisión de los fundamentos que tuvo en cuenta la administración para concederlo. De manera que, se trata de una controversia que busca revisar las actuaciones de las entidades públicas, cuya competencia le corresponde la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
12. En suma, la Sala Plena encuentra que las controversias objeto de análisis corresponden a acciones de lesividad, las cuales deben ser conocidas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y en aplicación de la regla de decisión fijada en los Autos 316 y 840 de 2021. Por tanto, ordenará remitir los expedientes a los juzgados representantes de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cada proceso, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
13. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el CJU-5521 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el CJU-5572 al Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. Lo anterior, para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-5521 y CJU-5572, por presentar unidad de materia.
Segundo. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 9º Laboral del Circuito Judicial de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-5521 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que adelante las actuaciones de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.
Tercero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 37 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-5572 al Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá para que adelante las actuaciones de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] En el acápite de antecedentes de la presente decisión se incluye un cuadro que contiene, con precisión, la referencia de los expedientes y las respectivas autoridades involucradas en el conflicto.
[2] Expediente CJU-5521, documento digital 1DemandapdfPDF.
[3] Ibid., documento digital 8_AUTOQUERESUELVEFALTACOMPETENCIAPDF
[4] Ibid., documento digital 07AutoRevocaDeOficioProvidenciaAntecede RemiteCorteConstituciona DirimaConflictoCompetenciapdf
[5] Expediente CJU-5572, documento digital 01DemandaAnexospdf
[6] Ibid.
[7] Ibid., documento digital 31AutoAceptaDevolucionRechazapdf
[8] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 31
6 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los Autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.