Auto 1171/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
JURISDICCION ORDINARIA LABORAL-Competencia sobre conflictos en sistema de seguridad social integral/SEGURIDAD SOCIAL DE TRABAJADOR OFICIAL-Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral
La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por un trabajador oficial para obtener una mesada pensional extra. Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, éste no tuvo la calidad de empleado público al momento de causarse la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Referencia: Expediente CJU-421
Conflicto de jurisdicción suscitado por el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 9º Laboral del Circuito de Cali.
Magistrado Ponente:
Bogotá D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 10 de septiembre de 1987, Empresas Municipales de Cali (en adelante EMCALI) reconoció pensión vitalicia de jubilación extralegal-convencional, mediante la Resolución No. 0473, al señor Nelson Jaspin Foronda por reunir los requisitos de tiempo de servicio y edad para jubilación; esto, conforme a la Convención Colectiva de Trabajo celebrada en el año 1983 entre EMCALI y el sindicato de las empresas municipales de Cali (en adelante SINTRAEMCALI).[1]
2. El 28 de septiembre de 2018, el señor Nelson Jaspin Foronda, por medio de apoderado legal, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos: (i) Oficio No. 110000-DJ-1412 del 9 de noviembre de 2001, mediante el cual EMCALI negó el pago de la mesada extra de diciembre; recogida en la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre esta y SINTRAEMCALI, para la vigencia del 1º de enero de 1986 al 31 de diciembre de 1987.[2] Y (ii) del Oficio No. 832 DGL 00 del 8 de enero de 2010, por medio del cual EMCALI ratificó la decisión contenida en el Oficio No. 110000-DJ-1412 del 9 de noviembre de 2001.[3]
3. La demanda fue repartida al Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali, quien, mediante Auto Interlocutorio No. 255 del 15 de mayo de 2019, ofició a la jefe de Talento Humano y Organización de EMCALI para que determinara la connotación del cargo ocupado por el señor Nelson Jaspi Foronda, entre empleado público o trabajador oficial, según la clasificación establecida en la Resolución No. 2984 de 1973, antes de adquirir el derecho a su pensión.[4] La jefe de Talento Humano y Organización de EMCALI dio respuesta al requerimiento comentando que el demandante no se encuentra en la lista de excepciones señaladas en el literal b) del artículo único de la resolución previamente citada, cuya literalidad estipula que son trabajadores oficiales aquellos que desempeñan oficios entre las categorías 02 y 58, acorde al Laudo Arbitral de 1968.[5]
4. Con fundamento en lo anterior, el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante Auto 863 del 19 de diciembre de 2019 declaró la falta de jurisdicción dentro del proceso de la referencia y ordenó remitir el expediente a los jueces laborales del circuito de Cali, para su reparto.[6] A juicio del juzgado, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 le asignó a la jurisdicción contenciosa administrativa el conocimiento de los casos originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, que correspondan al derecho administrativo, e involucren entidades públicas o particulares con funciones administrativas. Seguidamente cita el numeral 4º del artículo 105 ibídem, señalando que los conflictos de carácter laboral entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales son de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, acorde a lo señalado, igualmente, en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Por lo cual estimó que ( ) de acuerdo a las funciones propias del servicio, teniendo en cuenta las pretensiones incoadas y atendiendo al factor objetivo que regula la competencia, es claro que el conocimiento del presente litigio descansa en el espectro de la Jurisdicción Ordinaria Laboral ( ).[7]
5. El expediente fue repartido al Juzgado 9 Laboral del Circuito de Cali. En Auto del 26 de febrero de 2020,[8] el juzgado propuso conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones, pues consideró que la competencia para conocer del presente asunto es de la jurisdicción contencioso administrativa, dado que, si bien, el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali fundamenta que el cargo de Inspector no se encuentra en la lista de excepciones de la Resolución No. 2984 de 1973, dicha Resolución fue declarada nula por el Consejo de Estado, Sección Segunda, mediante sentencia del 31 de julio de 1992. Sostiene, entonces, que ( ) para la época en la que el actor le fue reconocida su pensión de jubilación, el 10 de septiembre de 1987, ostentaba la calidad de empleado público, dada la naturaleza jurídica de la Entidad accionada para esa calenda, razón por la cual la jurisdicción competente para conocer del asunto es la contenciosos administrativa, toda vez que el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, consagra la competencia general en la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, para conocer entre otros, de los conflictos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo ( ).[9]
II. CONSIDERACIONES
Competencia
6. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[10]
8. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[11] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[12] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[13]
9. En el asunto de la referencia, se satisfacen los anteriores supuestos así:
8.1. Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.
8.2. Presupuesto objetivo: existe una controversia entre el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 9 Laboral del Circuito de Cali, en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor Nelson Jaspin Foronda. La pretensión de la demanda tiene por objeto declarar la nulidad del acto administrativo que niega el reconocimiento de la mesada extra de diciembre, la cual hace parte de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre EMCALI y el sindicato de las empresas municipales de Cali (SINTRAEMCALI).
8.3. Presupuesto normativo: ambos despachos enunciaron los fundamentos legales dirigidos a negar su competencia para conocer del asunto. Por un lado, Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali sostuvo que, según los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es a quien corresponde el conocimiento del asunto al versar sobre el alcance pensional en una Convención Colectiva de un Trabajador Oficial. Por otro lado, el Juzgado 9 Laboral del Circuito de Cali indicó que, teniendo igualmente en cuenta el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, lo que se debate es un derecho laboral de un empleado público, y, por lo tanto, su conocimiento corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.
Asunto objeto de decisión y metodología
9. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 9 Laboral del Circuito de la misma ciudad. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en demandas promovidas por un trabajador oficial que versen sobre derechos pensionales, y analizará la situación normativa de EMCALI respecto de sus empleados. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
10. Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo señala que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con [l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. Se trata, entonces, de una cláusula general o residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[14].
11. En esta línea, el artículo 104 del CPACA establece qué asuntos debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo; en particular, su numeral 4º indica que aquella estudiará los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
12. Según el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, [15] [16] la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un hito que permita definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto. Además, atiende al numeral 4º del artículo 104 del CPACA, que se refiere de manera exclusiva a la categoría de servidores públicos, con la precisión de que la competencia se circunscribe al examen de la relación legal y reglamentaria, la cual es predicable de los empleados públicos. Por otra parte, debe analizarse la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable al actor.[17]
13. Así las cosas, si al momento de causar la pensión el demandante tuvo la calidad de empleado público, y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que se le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá conocer el asunto. En concreto, en las controversias en materia de seguridad social, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa se determina mediante dos factores concurrentes: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda.
14. Por su parte, la jurisdicción ordinaria conoce las controversias relativas a la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública.[18] En esta línea, el numeral 4º del artículo 105 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
15. Seguidamente, en Auto 314 de 2021, la Sala Plena de esta Corporación indicó que, en los casos en que la controversia trate sobre derechos pensionales de un trabajador oficial, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
16. Ahora bien, EMCALI se constituyó como Establecimiento Público mediante Acuerdo Municipal No. 050 del 1 de diciembre de 1961 y, por medio del artículo único de la Resolución 2984 del 9 de abril de 1973, clasificó los cargos de la entidad entre trabajadores oficiales y empleados públicos dependiendo la categoría de los empleos, así como los cargos de dirección y confianza de la misma.
17. Por medio de la Sentencia del Consejo de Estado del 31 de julio de 1992, se generó la nulidad de la Resolución 2984 del 9 de abril de 1973, al considerar que no se acogía a lo señalado en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 respecto de las actividades, sino al tipo de trabajo que se desarrolla en la entidad. Esto, sin pronunciarse sobre las prestaciones sociales y pensionales generadas a los trabajadores oficiales durante los diecinueve (19) años de vigencia de dicha Resolución.
18. Por otro lado, el sindicato de las Empresas Municipales de Cali (SINTRAEMCALI) y EMCALI, celebraron Convención Colectiva de Trabajo en el año 1983. Entre otras, en dicha Convención Colectiva se pactaron los requisitos para acceder a la pensión convencional, por parte de los trabajadores oficiales de esta entidad. Posterior a ello, el 4 de octubre de 1983, la Junta Directiva de EMCALI expidió la Resolución JD-104 mediante la cual concedió beneficios extralegales, incluyendo la pensión de jubilación para sus empleados públicos. Posteriormente, dicha resolución sería declarada nula por parte del Consejo de Estado, mediante Sentencia 11697 de 17 de febrero de 1997, quedando sin efectos jurídicos.
19. Producto de la nulidad, los reconocimientos pensionales que se produjeron durante la vigencia de la Resolución JD-104 de 1983, han sido objeto de acciones de lesividad por parte de EMCALI. En la actualidad, se ha presentado una controversia jurídica sobre el reconocimiento pensional de servidores públicos que no tenían la calidad de trabajadores oficial, sino de empleados públicos.
Caso concreto
20. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 17 Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali y el Juzgado 9 Laboral del Circuito de Cali.
21. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 9 Laboral del Circuito de Cali, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
22. Lo anterior, siguiendo las reglas jurisprudenciales fijadas en el Auto 314 de 2021, según las cuales, si una persona tiene la condición de trabajador oficial al momento de causar su pensión, todos los asuntos litigiosos que traten sobre sus derechos pensionales, serán competencia de la jurisdicción ordinaria laboral; esto, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 104, 105 del CPACA y 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social. En todo caso, esta Sala advierte que los argumentos anteriormente esgrimidos son propios de la resolución del conflicto de competencia, sin que estos entren en el debate jurídico suscitado por el reconocimiento de pensiones convencionales a empleados públicos, en vigencia de la Resolución JD-104 del 4 de octubre de 1983. Se hace especial énfasis en que la clasificación de trabajador oficial o empleado público del demandante, es competencia exclusiva del juez de conocimiento.
23. Así las cosas, según la documentación allegada en el expediente, el señor Nelson Jaspin Foronda, por medio de la Resolución No. 0473 el 10 de septiembre de 1987, adquirió su derecho a la pensión vitalicia de jubilación extralegal-convencional: i) Cumpliendo los requisitos señalados en la Convención Colectiva de trabajo de 1983, la cual no ha sido denunciada por ninguna de las partes; ii) Durante la vigencia de la Resolución 2984 del 9 de abril de 1973, lo cual lo clasificó como trabajador oficial. Sin embargo, después de derogada dicha resolución, no se ha afectado su clasificación por vía judicial o administrativa; iii) Durante la vigencia de la Resolución JD-104 del 4 de octubre de 1983, la cual concedió derechos pensionales a empleados públicos. Empero, la resolución que ha reconocido su pensión, no ha sido objeto de demanda de lesividad por parte de EMCALI; por lo que no se tiene conocimiento de algún pronunciamiento judicial en contra del reconocimiento convencional a la jubilación.
24. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo, ordenará remitir el expediente al Juzgado 9 Laboral del Circuito de Cali, y comunicar la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por un trabajador oficial para obtener una mesada pensional extra. Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, éste no tuvo la calidad de empleado público al momento de causarse la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 9 Laboral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 9 Laboral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor Nelson Jaspin Foronda.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-421 al Juzgado 9 Laboral del Circuito de Cali para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique al Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
PAOLA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital 11001010200020200063600 C3 Y TRASLADO.pdf Folio 34
[2] Expediente Digital 11001010200020200063600 C3 Y TRASLADO.pdf Folio 13
[5] Expediente Digital 11001010200020200063600 C3 Y TRASLADO.pdf Folio 159.
[7] Expediente Digital 11001010200020200063600 C3 Y TRASLADO.pdf Folio 162B.
[9] Expediente Digital 11001010200020200063600 C3 Y TRASLADO.pdf Folio 195B.
[10] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Cfr. Auto de 11 de marzo de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura.
[15] Cfr. Auto de 27 de mayo de 2019 del Consejo de Estado.
[16] Cfr. Auto de 4 de marzo de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura.
[17] Cfr. Autos de 5 de junio de 2014, 6 de noviembre de 2014, y 23 de marzo de 2017 del Consejo Superior de la Judicatura.
[18] Cfr. Autos de 6 de noviembre de 2014 y 11 de marzo de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura.