ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS AL AUTO 1170 DE 2021
Referencia: Expediente CJU-402
Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador: Antonio José Lizarazo Ocampo.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte me permito expresar las razones que me llevan a aclarar el voto en el auto A-1170 de 2021.
1. En el referido auto se estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad. Tuvo su origen en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Jorge Andrés Restrepo Grajales en contra de la Alcaldía Municipal de Pereira y el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Belén de Umbría para que (i) se "revoque la decisión" No. 38792 del 23 de septiembre de 2016 que expidió la Secretaría de Gobierno de Pereira y el "acto ficto o presunto negativo proveniente del silencio administrativo negativo provocado por el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Belén de Umbría", por medio de los cuales, las entidades demandadas le negaron el pago de unas prestaciones económicas propias de una relación laboral como bombero del Municipio de Pereira, y (ii) se declare y acepte que entre él y "el MUNICIPIO DE PEREIRA- Dirección Operativa de Bomberos" se presentó una relación laboral por el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2012 y el 16 de septiembre de 2014.
2. En la decisión adoptada por la Sala Plena se concluyó que el asunto debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que se cuestionaba la validez de los actos administrativos mediante los cuales el municipio de Pereira y el Cuerpo de Bomberos le respondieron al demandante la reclamación que presentó con el fin de obtener el reconocimiento y pago de prestaciones laborales como bombero del municipio de Pereira.
3. Si bien comparto la decisión de fondo en la cual se remitió el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debo aclarar mi voto respecto de la fundamentación del asunto, dado que se invocó como precedente un auto que no era plenamente aplicable al caso bajo estudio.
4. En el fundamento 7 de la citada decisión se referenció el Auto 492 de 2021, en el cual se conoció el caso de un trabajador que ejerció labores de celador para la Alcaldía Municipal de Tumaco y la Casa de la Cultura del mismo municipio a través de sucesivos contratos de orden de prestación de servicios. En dicha oportunidad, se estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente "para conocer y decidir de fondo las controversias promovidas para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado".
5. Posteriormente, en el fundamento 8 de la decisión frente a la cual ahora aclaro mi voto, se indicó que "si bien los hechos que llevaron al anterior análisis tienen la característica particular de que fue el demandante quien directamente celebró el contrato estatal de prestación de servicios con la entidad pública, situación que se diferencia, en alguna medida, a la estudiada en el presente conflicto, en tanto que el contrato de prestación de servicios no fue suscrito directamente por el demandante sino por un tercero, lo cierto es que dicha variación no impide que sea el juez contencioso administrativo quien debe dirimir el caso, por razones similares a las consideradas por la Corte en el Auto 492 de 2021, como pasa a exponerse".
6. A mi juicio los hechos esenciales de cada uno de los casos eran sustancialmente diferentes y, en esa medida, impedían invocar el Auto 492 de 2021 como precedente. En el siguiente cuadro se incluye un contraste entre estas dos decisiones:
Auto 492 de 2021Auto 1170 de 2021(i) Persona que desempeña funciones de celador (juez debe determinar si se trata de un trabajador oficial o un empleado público) (ii) presta servicios en una entidad pública (alcaldía) (iii) a través de contratos de prestación de servicios con la misma entidad y (iv) busca que se declare la existencia de una relación laboral con la entidad pública. (i) Persona que desempeña funciones de bombero (juez debe determinar si se trata de un trabajador oficial o un empleado público) (ii) presta servicios en una entidad pública (dirección de bomberos de Pereira) (iii) a través de contratos de prestación de servicios con un tercero privado (cuerpo de bomberos voluntario de Belén de Umbría) y (iv) busca que se declare la existencia de una relación laboral con la entidad pública. 7. Si se examina con detalle una diferencia fundamental resulta evidente: en el caso resulto por el Auto 1170 de 2021 la existencia de un tercero privado intermediario entre el demandante y la entidad pública. Si bien esto no debería privar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo del conocimiento del asunto, lo cierto es que sí impide considerar como un precedente al Auto 492 de 2021.
8. El precedente judicial, cuyo valor constitucional ha sido ampliamente reconocido por la jurisprudencia de esta Corte, constituye para la ciudadanía y para los jueces una herramienta de notable importancia por varias razones. Primero, permite identificar las reglas aplicables a las diferentes controversias y, en esa dirección, confiere un grado razonable de predictibilidad. Segundo, contribuye a la protección del derecho a la igualdad y del principio de buena fe. Tercero, en virtud de su eficacia vertical y horizontal cumple una función de descargue argumentativo, a menos que existan razones suficientes para separarse del precedente.
9. En atención a esa importancia, la jurisprudencia ha establecido algunos criterios que permiten identificar, en el conjunto de decisiones judiciales previas, aquella pertinente para el nuevo caso y que, en consecuencia, constituye un precedente. En ese sentido, la sentencia T-292 de 200621 señaló que dicha pertinencia depende (i) de la igualdad sustancial de las situaciones fácticas que se contrastan, (ii) de la similitud de los problemas jurídicos abordados y (iii) de la existencia de una regla de solución integrada a la razón de la decisión relevante para resolver la nueva controversia. Cuando tales condiciones se satisfacen es posible señalar que existe un precedente vinculante.
10. Se trata de un triple examen. En particular, el primer escrutinio exige identificar los hechos que resultaron esenciales para la fijación de la regla de decisión anterior y, en esa medida, le impone al juez la tarea de identificar un criterio de comparación que haga posible el contraste. Se trata de una labor compleja dado que el criterio no puede tener tal grado de especificidad -incluyendo hechos no esenciales- que conduzca a que decisión judicial anterior pierda toda capacidad de aplicarse en casos futuros. Pero tampoco, puede ser un criterio tan genérico que extienda excesivamente el ámbito de aplicación de la decisión previa. Esta definición debe estar precedida de una argumentación específica y detallada que permita definir si es o no posible asimilar los casos o si, por el contrario, su distinción es necesaria.
11. A mi juicio, existían diferencias esenciales que impedían resolver el conflicto de jurisdicciones indicando que se trataba de una "reiteración" del precedente establecido en el Auto 492 de 2021. En efecto, es difícil calificar como irrelevante el hecho de que el demandante, en el caso resuelto en el referido auto, hubiere celebrado directamente un contrato de prestación de servicios con una entidad pública y con fundamento en ello reclamara la declaración de la existencia de una relación laboral. Tal situación es, desde el punto de vista jurídico, diferente a la hipótesis en que el demandante de la entidad pública -como ocurría en el nuevo caso- hubiera suscrito contratos de prestación de servicios con una persona jurídica de derecho privado que ofrecía sus servicios a la entidad pública y luego de ello le hubiera reclamado a esta última (i) ciertas prestaciones sociales y (ii) la declaratoria de una relación de trabajo. La naturaleza jurídica de los vínculos y de los participantes en la disputa quedó descartada como criterio de contraste dado que, en su lugar, la Sala Plena, insistió que lo esencial era el hecho de que la demanda se dirigiera contra un acto administrativo y se pretendiera la declaratoria de existencia de una relación laboral. Tal circunstancia, consideró, era un criterio de comparación lo suficientemente relevante como para reiterar el Auto 492 de 2021.
12. Sin embargo, la fundamentación normativa pudo ser diferente. En el Auto 492 de 2021 se invocó el artículo 104.2 del CPACA, que establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los asuntos "relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado". En el caso bajo estudio, no existía un contrato suscrito entre el demandante y la entidad pública, sino que se habían realizado a través de un intermediario privado. Este hecho es lo suficientemente relevante para distinguir ambos asuntos.
13. En este caso, era necesario dotar a la decisión de una fundamentación propia. Era posible llegar a la misma conclusión del proyecto respecto de la jurisdicción competente. Igualmente, nada impedía recurrir a argumentos similares relacionados con el hecho de que el demandante (i) cuestionaba un acto administrativo, (ii) con el propósito de obtener la declaratoria de una relación de trabajo con el Estado. Se trata de circunstancias relevantes. Sin embargo, la forma de la vinculación con el Estado era un factor especial que impedía invocar la fuerza del precedente del Auto 492 de 2021.
14. Es cierto que en la presente aclaración se arriba a una conclusión similar a la que arribó el proyecto. No obstante, su objetivo principal consiste en destacar que la autoridad del precedente depende de su relación estrecha con los hechos del caso y, por ello, es nuestra responsabilidad analizar con detalle si el nuevo asunto es igual, en lo esencial, al que ya ha sido decidido.
15. En los anteriores términos dejo consignada mi aclaración de voto.
Fecha ut supra,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
1 De acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 25 de mayo de 2021, el expediente de la referencia fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 1 de junio 2021. 2 Por medio de documento, la Secretaría de Gobierno de Pereira le negó al demandante la reclamación administrativa que elevó con el propósito de que le sean reconocidas y pagadas las acreencias laborales generadas en desarrollo de los contratos de trabajo "a favor del Cuerpo de Bomberos del Municipio de Pereira" realizados por intermedio de un tercero denominado "Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Belén de Umbría". Visible en expediente electrónico CJU 402. Carpeta 1. Archivo "11001010200020200027800 C3.pdf", folio 63 y 64. 3 Dichas pretensiones agotaron el proceso de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial Delegada en Asuntos Administrativos. Expediente electrónico CJU 402. Carpeta 1. Archivo "11001010200020200027800 C3.pdf", folios 65 al 68. 4 Expediente electrónico CJU 402. Carpeta 1. Archivo "11001010200020200027800 C3.pdf", folio 70. En efecto destacó el demandante que entre la Alcaldía Municipal de Pereira y el Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría se celebraron 6 contratos de prestación de servicio con Nos. 320; 668, 2078, 433 y adiciones al 320 y 433, todos con el mismo objeto que indicó en su demanda. 5 Ibídem. 6 Ibíd., folio 71. 7 Ibídem. 8 Ibíd., folio 209. 9 Ibíd., folio 259, el cual contiene la síntesis de la Audiencia de Conciliación, Decisión de Excepciones Previas, Saneamiento y Fijación del Litigio. Dicha audiencia se encuentra en la Carpeta 2. Archivo 2 "2017-00576. JORGE ANDRES RESTREPO GRAJALES.Art. 7720191209093046.wmv" del mismo expediente electrónico y, en lo que respecta a las razones para declarar la falta de competencia y proponer el conflicto entre jurisdicciones puede escucharse del minuto 5:00 al 13:30. 10 Expediente electrónico CJU 117. Carpeta 1 "11001010200020180153900 C1.pdf", folio 5. 11 El artículo 241 de la Constitución señala: "A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones". 12 Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019. 13 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 14 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 15 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución). 16 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 17 Por medio del cual se resolvió el expediente CJU-317. 18 Numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. 19 El cual fue proferido por la Sección Segunda, con radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 20 En efecto, en el fundamento jurídico No. 13 de la providencia, se advierte que la demandante fue contratada mediante contratos de prestación de servicios suscritos a través del Instituto Tecnológico Metropolitano pero ejerció sus funciones en el horario de la Personería de Medellín y sus actividades eran propias de esta última entidad. 21 Reiterada en las sentencias SU-169 de 2021, T-093 de 2019 y SU-053 de 2015, T-285 de 2013, T-1033 de 2012 y T-794 de 2011. ---------------
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