Sentencia A. 1165/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1165/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1165 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5500

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado Noveno Civil del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento los siguientes

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada COMPARTA EPS-S presentó demanda ordinaria laboral contra la Nación - Ministerio de Salud, para efectuar el recobro ante la Subcuenta de Compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA (actualmente, Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-) de 180 solicitudes cuya suma asciende a cuatrocientos seis millones seiscientos cuarenta y dos mil sesenta y siete pesos MCTE ($406.642.067). Con la demanda se busca el reembolso de los costos causados por servicios ordenados por fallos de tutela, específicamente en cuanto a viáticos, pañales y medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado POS-S, y no costeados por las Unidades de Pago por Capitación Subsidiada UPCS, pero suministrados por la demandante a favor de los usuarios, así como el pago de intereses moratorios, costas y agencias en derecho[1]. 

 

2.   Dentro de los fundamentos fácticos de la acción se encuentra que Comparta EPS-S cubrió efectivamente el suministro de viáticos, pañales, procedimientos e insumos autorizados por fallos judiciales de tutela, tanto incluidos como no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POS-S) y no costeados por las Unidades de Pago por Capitación Subsidiada (UPC-S). Comparta EPS-S pagó dichas facturas y presentó 180 solicitudes de recobro al Fondo de Solidaridad y Garantías FOSYGA, en representación del Ministerio de Salud y Protección Social, conforme a los formatos establecidos para tales fines. Estas solicitudes fueron glosadas por el Consorcio Administrador del FOSYGA, por lo que no se aprobaron los pagos correspondientes[2].

 

3.   La demanda fue inicialmente tramitada por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Barranquilla, autoridad que emitió un fallo de primera instancia el 13 de junio de 2017 absolviendo a la demandada por considerar que operó el fenómeno de la prescripción[3]. En segunda instancia, en sentencia del 20 de noviembre de 2020, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla[4] decretó la nulidad de lo actuado a partir de la sentencia de primera instancia, pues determinó que el proceso debía ser conocido por los jueces civiles del circuito. Argumentó que la competencia por factor funcional es improrrogable y que los asuntos en los cuales se demanda a la Nación por recobro de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud, con base en fallos judiciales en los que se ordenó la prestación de servicios y suministros de medicamentos autorizados no incluidos en el POS-S corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Por lo anterior, el expediente fue remitido a la Jurisdicción Ordinaria Civil.

 

4.    Decisión de la jurisdicción ordinaria civil. El proceso fue repartido al Juzgado Noveno Civil del Circuito de Barranquilla[5], despacho que mediante fallo del 4 de mayo de 2023 declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó que fuera remitido a los juzgados administrativos. Argumentó que, de conformidad con el precedente de la Corte Constitucional contenido en el Auto 389 de 2021 y reiterado mediante Auto 777 de 2021, las controversias relativas a los recobros efectuados por las EPS corresponden a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta autoridad, también sostuvo que los procedimientos de recobro realizados por entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa, como las EPS, están reglados administrativamente y deben ser controlados por la jurisdicción contencioso administrativa, conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[6].

 

5.   Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, la demanda correspondió al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, autoridad que el 2 de mayo de 2024[7] declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Argumentó que según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de controversias que involucren actos, contratos, hechos u omisiones sujetos al derecho administrativo, especialmente aquellos donde estén implicadas entidades públicas o particulares que ejerzan funciones administrativas. En el caso específico de un proceso de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA por servicios ordenados por fallos de tutela (viáticos, pañales y medicamentos no incluidos en el POS-S y no costeados por UPCS), no se trata de un asunto que se refiera a la seguridad social de servidores públicos, ni corresponde a una materia administrada por una entidad de derecho público. Por lo tanto, concluyó que el asunto no es de conocimiento de dicha jurisdicción. En consecuencia, el asunto fue remitido a la Corte Constitucional.

 

6.   El 21 de mayo de 2024[8], se recibió el expediente en esta corporación. En sesión del 24 de mayo de 2024, la Sala Plena lo repartió al magistrado sustanciador, quien lo recibió de la Secretaría General el 28 de mayo siguiente[9].

 

II. CONSIDERACIONES

 

7.   El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, debido a que existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones. Estas son, la de lo contencioso administrativo y la ordinaria, en su especialidad civil. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, pues la controversia se refiere a la demanda presentada por COMPARTA EPS-S contra la Nación - Ministerio de Salud por la que se pretende el recobro ante la Subcuenta de Compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA de 180 solicitudes que totalizan un monto de $406.642.067. Tercero, satisface el presupuesto normativo, toda vez que las dos autoridades judiciales plantean argumentos de índole legal y jurisprudencial dirigidos a negar su competencia (Supra 4 y 5).

 

8.   Reiteración del Auto 389 de 2021[10]. En esta providencia, la Sala concluyó que la competencia para conocer de las controversias relacionadas con recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (hoy Plan de Beneficios de Salud -PBS-), así como por devoluciones o glosas a facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el inciso 1º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

9.   En el referido auto, esta corporación sostuvo que el procedimiento de recobro constituye un trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES en cuanto administrar las fuentes y recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad. En este, la entidad puede expedir actos administrativos para confirmar o negar la existencia de la obligación.[11] Por ello, la Corte Constitucional modificó el precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y determinó que los asuntos relacionados con recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS deben ser conocidos por los jueces de lo contencioso administrativo, dado que no se refieren directamente a la prestación de servicios de seguridad social, sino a disputas financieras entre entidades administradoras.

 

10.   Además, en el Auto 862 de 2021, la Corte Constitucional aclaró que la presencia del Ministerio de Salud y Protección Social como parte demandada en un recobro judicial al Estado no impide la aplicación del Auto 389 de 2021 para resolver el conflicto de competencia planteado. Esto se fundamenta en que: (i) Según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y su función principal es administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, así como los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del sistema. (ii) De acuerdo con los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, la defensa en los procesos judiciales y la representación frente a los derechos y las obligaciones adquiridas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA y el FONSAET, fueron transferidas a la ADRES[12].

 

11.   Posteriormente, con el Auto 904 de 2022, esta corporación ratificó el criterio establecido en el Auto 862 de 2021, concretándose la siguiente regla de decisión: "Las controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES y/o al Ministerio de Salud y Protección Social (ii) con el fin de obtener el reconocimiento y pago de recobros por servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS) (iii) serán competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[13].

 

12.   Reglas de transición establecidas en el Auto 1942 de 2023[14]. A través de este auto, la Sala Plena de la Corte Constitucional adoptó un régimen de transición, de carácter excepcional y temporal, para mitigar el impacto generado por el cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de competencia entre jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Lo anterior, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. A continuación, se exponen las reglas de transición definidas:

 

 

 

III. CASO CONCRETO

 

13.    La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena dirime el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones analizado, en el sentido de determinar que el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para pronunciarse sobre este litigio.

 

14.   Lo anterior dado que: (i) De acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 el reconocimiento y pago de recobros por servicios o tecnologías en salud no incluidas en el POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que en el recobro se cuestiona un acto administrativo proferido por una entidad del Estado a la cual reemplazó la ADRES. En el caso concreto, el objeto de la demanda trata sobre el reconocimiento y pago de sumas derivadas de los recobros presentados ante la Subcuenta de Compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, por servicios prestados por COMPARTA EPS-S, los cuales fueron ordenados por fallos de tutela y comprenden viáticos, pañales y medicamentos que están y no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POS-S) y, por lo tanto, no fueron cubiertos por las Unidades de Pago por Capitación Subsidiada (UPC-S). En este contexto,  el alcance de la regla de decisión del Auto 389 de 2021 abarca tanto el suministro de servicios y viáticos no contemplados en el POS-S como aquellos que sí lo están. (ii) La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, antes FOSYGA, está encargada de administrar los recursos del sistema de salud, incluyendo los recobros y las controversias por asuntos financieros. Esto se alinea con la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para resolver conflictos relacionados con la gestión de tales recursos, y aunque la ADRES no figuraba como demandada al momento de la interposición de la demanda, en la actualidad dicha entidad está llamada a asumir el pago de las pretensiones de la demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 2265 de 2017. (iii) Lo anterior considerando además que la pretensión principal de la demanda no se relaciona con la prestación de servicios de salud, sino con la financiación de estos, para subsanar un presunto desequilibrio económico entre el Estado y la EPS accionante. Finalmente, es importante precisar que corresponde al juez de conocimiento determinar la aplicación de las reglas establecidas en el Auto 1942 de 2023, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional.

 

15.   Como consecuencia, se aplica al presente asunto lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la regla de decisión del Auto 389 de 2021.

 

16.   Conclusión: Se declarará que el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es competente para conocer el asunto en cuestión. Por tanto, le será remitido el expediente para que imparta el trámite que corresponda y notifique esta decisión al Juzgado Noveno Civil del Circuito de la misma ciudad y a los interesados.

 

17.   Regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado Noveno Civil del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por COMPARTA EPS-S, contra la Nación - Ministerio de Salud.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-5500 al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Noveno Civil del Circuito de la misma ciudad y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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