Sentencia A. 1160/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1160/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1160 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5479

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Civil Municipal de Rionegro y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín.

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Bogotá D. C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.   Yunex S.A.S. interpuso una demanda ejecutiva contra la Asociación de Municipios[1] del Oriente Antioqueño –MASORA–[2], con el objetivo de solicitar que se ordene a la entidad demandada el pago de la factura de venta BO20013[3] por la suma de $42.249.165. Surtidas algunas actuaciones procesales[4], el 2 de agosto de 2023 el Juzgado Tercero Civil Municipal de Rionegro decidió librar mandamiento de pago[5] y negar las medidas cautelares solicitadas[6].

 

2.   Mediante auto del 1 de diciembre de 2023 el Juzgado Tercero Civil Municipal de Rionegro se declaró incompetente por falta de jurisdicción[7] y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos. Al respecto, señaló: (i) que MASORA es considerada una entidad pública[8]; (ii) que “las asociaciones de municipios […] se rigen por los principios y reglas contractuales previstos para las entidades estatales”[9]; (iii) que la factura que se busca ejecutar en contra de MASORA “se expidió en virtud del contrato 306 para mantenimiento semafórico”[10] y (vi) que “las controversias y litigios originados en los actos o contratos de las entidades públicas, así como los procesos ejecutivos que tengan origen en contratos celebrados por esas entidades, son competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa”[11]. Lo anterior, con fundamento en el artículo 104 –numerales 2 y 6– del CPACA, el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 y los Autos 385 y 022 de 2023 de la Corte Constitucional.

 

3.   Surtidas algunas actuaciones procesales[12], el asunto fue repartido al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín que, a través de auto del 26 de abril de 2024, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Al respecto, señaló que “no existe contrato estatal que respalde el cobro de las facturas electrónicas ejecutadas”[13] por lo que la competencia para conocer de la controversia radica en la jurisdicción ordinaria civil. Postura que fundamentó en el Auto 141 de 2024 de la Corte Constitucional.

 

4.   El 9 de mayo de 2024, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional^[14]. Posteriormente, el 28 de mayo de 2024 el expediente fue repartido al despacho de la Magistrada Sustanciadora.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.   Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

1.1 Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[15].

 

2.   Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

 

2.1 Mediante reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)^[16].

 

2.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

 

2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

 

2.3.1 Del presupuesto subjetivo: Constata la Corte la configuración de este, toda vez que la controversia objeto de análisis se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria civil (Juzgado Tercero Civil Municipal de Rionegro) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín).

 

2.3.2 Del presupuesto objetivo: Se entiende superado comoquiera que se verificó la existencia de una demanda ejecutiva promovida por Yunex S.A.S. contra la Asociación de Municipios del Oriente Antioqueño –MASORA–, con el objetivo de solicitar que se ordene el pago de la factura de venta BO20013 por la suma de $42.249.165.

 

2.3.3 Del presupuesto normativo: Sobre el particular, advierte la Corte que el Juzgado Tercero Civil Municipal de Rionegro justificó su falta de jurisdicción en el artículo 104 –numerales 2 y 6– del CPACA, el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 y los Autos 385 y 022 de 2023 de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín rechazó el conocimiento del asunto por considerarse falto de jurisdicción de conformidad con lo establecido en el Auto 141 de 2024 de la Corte Constitucional. Como se evidencia, ambas autoridades judiciales presentaron argumentos de carácter legal y jurisprudencial para sustentar su posición.

 

2.4 Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Tercero Civil Municipal de Rionegro y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín. Para ello, se desarrollará el fundamento normativo, con el objetivo de dar solución al caso concreto.

 

3. Competencia judicial para conocer de procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas cuando hay dudas sobre la existencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor. Reiteración del Auto 1739 de 2023[17]

 

3.1 Según el numeral 2 del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Asimismo, el numeral 6 del mismo artículo establece que conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. En relación con dicho artículo, el numeral 3 del artículo 297 de la misma normativa ordena que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.

 

3.2 Por su parte, el artículo 15 del CGP consagra que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Específicamente, “corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”.

 

3.3 Con base en dichos artículos, la Corte Constitucional ha dirimido distintos conflictos de jurisdicción que involucran procesos ejecutivos contra entidades públicas. Allí se han diferenciado principalmente tres escenarios: (i) cuando se tiene certeza de que el título ejecutivo (como, por ejemplo, un título-valor) deriva de un contrato estatal; (ii) cuando hay evidencia de que el título ejecutivo no proviene de un contrato estatal; y/o (en el caso de los títulos-valores) ha sido endosado a un tercero y (iii) cuando no existen elementos suficientes para determinar si el título ejecutivo tiene su origen o no en un contrato estatal.

 

3.4. Frente al primer escenario, el Auto 403 de 2021^[18] estableció como regla de decisión que: “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

 

3.5. Sobre la segunda hipótesis, mediante el Auto 1027 de 2021^[19], la Corte Constitucional, al tener certeza de la inexistencia de un contrato estatal, dirimió el caso en favor de la jurisdicción ordinaria. Esto ya que: “en virtud del artículo 15 del [CGP] y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será competente de conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título”.

 

3.6 Finalmente, la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló, mediante Auto 553 de 2022^[20], que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

 

3.7 Para sustentar la regla jurisprudencial mencionada, la Corte señaló: (i) que “las consideraciones sobre la existencia o inexistencia de ese contrato por parte del juez del conflicto podrían exceder el propósito de este trámite, que es, únicamente, dirimir el conflicto de jurisdicciones, e invadir la competencia del juez natural de la controversia”^[21] y (ii) que, ante la falta de elementos que permitan determinar la existencia o inexistencia de un contrato estatal del cual se hubiere podido derivar el título ejecutivo, se debe remitir el asunto al juez contencioso-administrativo, en virtud de la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA. “Lo anterior, con el fin de propender por la protección de los intereses y recursos públicos que involucran los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de las entidades públicas”^[22].

 

3.8 En el caso particular de las asociaciones de municipios, la anterior regla ha sido reiterada por el Auto 1739 de 2023[23], el cual estableció que: “en virtud de lo establecido en el inciso primero y el numeral sexto del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas territoriales, como las asociaciones de municipios, en casos en los que existan dudas sobre la existencia de un contrato estatal que pueda ser la causa del título cuya ejecución se pretenda”[24].

 

3.9 Al respecto, la Corte ha señalado que, de acuerdo con el artículo 149[25] de la Ley 136 de 1994, los artículos 95 y 96[26] de la Ley 489 de 1998, el artículo 334 literal j[27] del Decreto Ley 1333 de 1986 y el artículo 11[28] de la Ley 80 de 1993, “las asociaciones de municipios corresponden a entidades administrativas de derecho público, que gozan de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios; además, su régimen será el mismo de dichas entidades territoriales y, por lo tanto, se encuentran facultadas para suscribir contratos en los términos y las condiciones previstas en la Ley 80 de 1993”[29]. En el mismo sentido, el literal a del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 señala que, para efectos de esa disposición, se denominan entidades estatales a las asociaciones de municipios.

 

3.10 En síntesis, en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos en contra de entidades públicas para el cobro de facturas es necesario que el juez que dirime el conflicto verifique (i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título que se pretende ejecutar y (ii) si este involucra o no a un tercero, en caso de tratarse de títulos-valores. 

 

III. CASO CONCRETO 

La Sala Plena constata que, en el presente caso:

 

1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria civil (Juzgado Tercero Civil Municipal de Rionegro) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.

 

2. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso ejecutivo promovido por Yunex S.A.S. contra la Asociación de Municipios del Oriente Antioqueño –MASORA–, con el objetivo de solicitar que se ordene el pago de la factura de venta BO20013 por la suma de $42.249.165. Lo anterior, encuentra su sustento en la regla de decisión fijada en el Auto 1739 de 2023[30] por cuanto:

 

(i) La controversia involucra a una entidad pública. De acuerdo con el artículo 1 y el literal a del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, las asociaciones de municipios como MASORA, son entidades estatales sujetas al Estatuto General de Contratación Pública. Y, en la misma línea, el artículo 149 de la Ley 136 de 1994 señala que estas entidades “gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios [y que sus actos] son revisables y anulables por la Jurisdicción Contencioso-administrativa”.

 

(ii) Existen dudas sobre la existencia de un contrato estatal que pueda ser la causa de la factura que Yunex S.A.S. busca ejecutar. Si bien, como afirma el Juzgado Tercero Civil Municipal de Rionegro, en la factura de venta parece que esta se expidió en virtud del Contrato No. 306 de 2021[31] para mantenimiento semafórico, lo cierto es que no se cuenta con elementos probatorios suficientes para afirmar con certeza la existencia de dicho contrato. Lo anterior, porque: (a) la demanda lo único que señala es que MASORA adquirió de Yunex S.A.S. “suministros”[32], sin especificar si estos se prestaron en el marco de un contrato estatal; y (ii) en el expediente no se registra copia del referido contrato estatal.

 

(iii) Quienes concurren como parte ejecutante y ejecutada son las mismas que aparecen en la factura de venta allegada. Según la demanda, MASORA adquirió suministros de Yunex S.A.S. y en virtud de ello se generó la factura BO20013 que se pretende cobrar[33]. Así las cosas, es claro que el proceso ejecutivo analizado se da entre las mismas partes que dieron origen a la factura, por lo que el litigio no involucra a terceros a los cuales se les haya transferido el título.

 

En ese sentido, el asunto debe ser remitido a la jurisdicción contencioso-administrativa, “en tanto podría involucrar actos de una entidad pública y las pretensiones podrían repercutir en recursos estatales”^[34]. Cabe resaltar que le corresponderá a dicho juez analizar, al resolver el fondo del asunto, si, en efecto, el título valor se originó o no en un contrato estatal.

 

3. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín y comunicar la presente decisión al demandante.

 

IV. DECISIÓN 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Civil Municipal de Rionegro y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso ejecutivo promovido por Yunex S.A.S. contra la Asociación de Municipios del Oriente Antioqueño –MASORA–.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5479 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín para lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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