Auto 1156/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1793
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., doce (12) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, procede a resolver el conflicto de la referencia, en los siguientes términos:
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, a través de apoderada judicial, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, en contra de Cristóbal Colón Ayala Ballesteros, con el propósito de que se declare la nulidad de las Resoluciones No. GNR-397161 del 9 de diciembre de 2015 y SUB-170499 del 24 de agosto de 2017, mediante las cuales reconoció y reliquidó una pensión de invalidez a favor del demandado[1].
2. Colpensiones, en la investigación administrativa especial No. 406-19, concluyó que el reconocimiento de la pensión de invalidez del señor Ayala Ballesteros, se realizó bajo una situación indebida, con fundamento en información incluida de forma irregular, toda vez que dicho trámite de reconocimiento y obtención de la prestación económica que nos ocupa se realizó a partir de información no verídica y que, como tal, no se ajustó a la realidad médica del ciudadano en comento (...)[2].
3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó se declare la nulidad de los actos administrativos que reconocieron y reliquidaron la mencionada prestación social y como medida de restablecimiento del derecho, se ordene el reintegro de la suma pagada, así como la indexación de las sumas que sean reconocidas y el pago de intereses[3].
4. El expediente fue repartido al Tribunal Administrativo del Cesar, el cual, mediante providencia del 16 de septiembre de 2021[4], declaró falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Valledupar porque el demandado ostenta la calidad de trabajador particular, pues sus cotizaciones las efectuó en una empresa de dicha naturaleza. Por lo anterior, concluyó que la demanda debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral.
5. Fundamentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 que precisa el conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y excluye de su competencia los conflictos de carácter legal surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
6. Asimismo, recalcó que el Decreto 2152 de 1948 prevé el conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral en los procesos que se sigan contra las entidades que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral. Así, de una lectura armónica de las citadas disposiciones, advirtió que la competencia de la jurisdicción se determina por la condición o vínculo laboral del trabajador.
7. El proceso fue asignado al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar, el cual el 9 de diciembre de 2021[5], propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, fundamentado en un pronunciamiento del Consejo de Estado en el que se determina que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde, entre otros, el juzgamiento de los actos administrativos[6] y en lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 446 de 1998 que determina la competencia de los Tribunales Administrativos en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo.
8. Finalmente, advirtió que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la encargada de conocer la demanda, en razón a que la acción de lesividad es propia de dicha jurisdicción.
9. El 11 de enero de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional[7], y finalmente, fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 15 de julio de 2022[8].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
11. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10].
12. Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019[11], la Sala Plena determinó que se requieren tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,[12] y (ii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
13. De modo que la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto:
i) Presupuesto subjetivo: Este asunto involucra una controversia entre dos autoridades que administran justicia y hacen parte de diferentes jurisdicciones; por un lado, el Tribunal Administrativo del Cesar, y por otro, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar.
ii) Presupuesto objetivo: En efecto, el presente conflicto entre jurisdicciones recae sobre una causa judicial: la demanda con la que se pretende la nulidad de un acto administrativo mediante el cual la actora reconoció una pensión de invalidez en favor del señor Cristóbal Colón Ayala Ballesteros.
iii) Presupuesto normativo: Las dos autoridades que rechazaron la competencia del asunto manifestaron expresamente las razones de su decisión; de un lado, el Tribunal Administrativo del Cesar sostuvo que el causante fue un trabajador particular y, por ello, es la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer el asunto de conformidad con el Decreto 2152 de 1948; por otro lado, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar invocó el artículo 40 de la Ley 446 de 1998 que establece la competencia de los Tribunales Administrativos y un pronunciamiento del Consejo de Estado que determina a quién le corresponde, entre otros, el juzgamiento de los actos administrativos.
14. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad. Reiteración del Auto 316 de 2021.
15. Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 2021[13], el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos[14], incluso cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que [ ] por medio de la acción de lesividad se debaten intereses propios de la administración, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo[15].
III. CASO CONCRETO
16. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad d de las Resoluciones No. GNR-397161 del 9 de diciembre de 2015 y SUB-170499 del 24 de agosto de 2017, mediante las cuales reconoció y reliquidó una pensión de invalidez a favor de Cristóbal Colón Ayala Ballesteros
17. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.
18. En ese orden de ideas, en los casos que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido de mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
19. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Tribunal Administrativo del Cesar, para que le dé tramite al caso sub judice y resuelva de fondo conforme a las competencias de la jurisdicción.
Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para tramitar la demanda promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1793 al Tribunal Administrativo del Cesar para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar, a la demandante y a los demás interesados en el proceso.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]Expediente digital CJU 1793. Carpeta 2001-23-33-000-2020-00721-00. Carpeta 20001233300020200072100. Archivo denominado 02DemandaCC.
[2] Ibidem.
[3] Ibidem.
[4] Ibid. Archivo denominado: RemitirjurisdicciónORDINARIALABORA(COLPENSIONES).PDF.
[5]Expediente digital CJU 1793. Carpeta 2001-23-33-000-2020-00721-00. Carpetas Primera instancia. 01Principal. Archivo denominado 2020-00721ConflictoDeCompetencia.pdf.
[6] Sentencia 01597 de 2017.
[7] Ibid. Archivo denominado: Correo Remisorio y Link.pdf.
[8] Ibid. Archivo denominado: Constancia de Reparto CJU 1793.pdf.
[9] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Es decir que, se encuentre en trámite un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional (Auto 155 de 2019).
[13]CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[14] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo Ocampo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 624 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 562 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; 508 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera; 462 de 2022. M.P. Karena Caselles Hernández; 458 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 436 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 410 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 208 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 206 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 204 y 205 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[15] Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.