Sentencia A. 1151/26

 

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL 

Sala Plena

 

AUTO 1151 DE 2026

 

Referencia: expediente CJU-7817

 

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 056 Civil del Circuito de Bogot� y el Tribunal Administrativo de Antioquia

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cort�s Gonz�lez

 

 

Bogot� D.C., veintis�is (26) de agosto de dos mil veintis�is (2026)

�

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial de la prevista en el art�culo 241.11 de la Carta Pol�tica, profiere el presente auto.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones[1]. El 2 de marzo de 2023, el Patrimonio Aut�nomo del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa (PA FFIE), cuyo vocero y administrador es el Consorcio FFIE Alianza BBVA[2], actuando a trav�s de apoderado judicial, present� �demanda verbal de mayor cuant�a de responsabilidad civil contractual�[3] en contra de la sociedad Mu�oz y Herrera Ingenieros Asociados S.A., Seguros del Estado S.A. Compa��a de Seguros y Nacional de Seguros S.A.

 

2. La demanda afirm� que el Consorcio FFIE Alianza BBVA adelant� una convocatoria para seleccionar proponentes con el objeto de �la conformaci�n de listas de elegibles que habiliten contratistas para la suscripci�n de los contratos de obra civil que comprendan la ejecuci�n de dise�os, estudios t�cnicos y obra de infraestructura educativa requeridos por el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa -FFIE-�[4].

 

3. Surtida la convocatoria, el Comit� Fiduciario del PA FFIE, en sesi�n No. 212 llevada a cabo el d�a 24 de enero de 2020, seleccion� al contratista Mu�oz y Herrera Ingenieros Asociados S.A. para la ejecuci�n de las obras del Grupo 1 Antioquia. Como consecuencia de lo anterior, se suscribieron 9 contratos de obra con esa sociedad contratista.

 

4. En virtud de los mencionados contratos se firmaron varias p�lizas de cumplimiento contractual con las aseguradoras Seguros del Estado S.A. y Nacional de Seguros S.A., en coaseguro no solidario. La interventor�a de los mencionados contratos fue adelantada por el contratista Medina y Rivera Ingenieros Asociados S.A.S. bajo varios contratos de interventor�a.

 

5. El Comit� Fiduciario, en sesi�n No. 442 del 7 de junio del 2021, aprob� la cesi�n de los 9 contratos suscritos con la sociedad demandada al Consorcio Edificar Futuro 2021. Conforme a los t�rminos y condiciones de la convocatoria ese consorcio deb�a presentar las garant�as contractuales para poder asumir la ejecuci�n de esos contratos. Sin embargo, la demanda sostuvo que, a pesar de firmarse la cesi�n, dicho consorcio no present� las garant�as requeridas contractualmente para reanudar la ejecuci�n de los contratos de obra cedidos y, por ende, la cesi�n no se pudo ejecutar.

 

6. Por lo anterior, la demanda sostiene que se configur� la causal establecida en el numeral 10.2 de los t�rminos y condiciones de la convocatoria, seg�n la cual, se habilita al fideicomitente a trav�s del Comit� Fiduciario a continuar con la asignaci�n de los contratos al proponente que ocupase el siguiente lugar en el orden de elegibilidad por causa de que el cesionario no legaliz� la cesi�n de los contratos, por no haber cumplido los requisitos de ejecuci�n de estos y al no haber presentado las p�lizas en el t�rmino dispuesto para tal fin. En esa medida, mediante decisi�n del Comit� Fiduciario en sesi�n No. 451 del 12 de agosto de 2021 se asignaron los contratos cedidos al proponente que segu�a en el orden de las listas elegibles.

 

7. De igual forma, la demanda sostuvo que hasta la fecha de presentaci�n de la misma, la sociedad demandada fue la responsable de la ejecuci�n de los 9 contratos y que la interventor�a present� diferentes informes por cada contrato, en los cuales pon�a de presente incumplimientos, omisiones y retrasos del contratista, toda vez que no evidenciaba un cumplimiento adecuado a las obligaciones de esos contratos. En consecuencia, el Comit� Fiduciario del PA FFIE decidi� hacer efectivas varias p�lizas contractuales[5] y nuevamente reasignar los proyectos para poder terminar la ejecuci�n de las obras incumplidas y para poder dar cumplimiento al Plan Nacional de Infraestructura Educativa.

 

8. En consecuencia, solicit� aplicar medidas cautelares y varias pretensiones declarativas[6] como declarar (i) que entre el PA FFIE, por medio del Consorcio FFIE Alianza BBVA y el contratista Mu�oz y Herrera Ingenieros Asociados S.A., se celebraron 9 contratos de obra[7]; (ii) que las compa��as aseguradoras Seguros del Estado S.A. y Nacional de Seguros S.A. celebraron 9 contratos de p�liza[8] a favor del PA FFIE; (iii) que el contratista Mu�oz y Herrera Ingenieros Asociados S.A. incumpli� con varias obligaciones contenidas en aquellos contratos, lo que impidi� entregar al PA FFIE las obras contratadas; (iv) que dicho contratista est� obligado al pago de las cl�usulas penales de apremio pactadas en los contratos de obra por la mora en el cumplimiento de sus obligaciones; (v) que ese contratista est� obligando a retornar o devolver al PA FFIE el valor del anticipo no invertido correctamente de algunos de los contratos de obra.

 

9. Tambi�n solicit� declarar (vi) la ocurrencia del siniestro garantizado con las p�lizas por el incumplimiento de los contratos de obra; (vii) que las aseguradoras est�n obligadas a indemnizar al PA FFIE por los perjuicios causados hasta los l�mites m�ximos de cobertura pactados en las p�lizas por concepto de incumplimiento del contrato; (viii) que Seguros del Estado S.A. y Nacional de Seguros S.A. han incumplido los contratos de seguros e incurrido en mora en su obligaci�n de indemnizar al PA FFIE, por negarse a pagar las indemnizaciones derivadas del incumplimiento de los contratos referidos y la no devoluci�n de los anticipos no invertidos correctamente por el contratista; (ix) que Seguros del Estado S.A. y Nacional de Seguros S.A. est�n obligadas a pagar intereses de mora al PA FFIE a la tasa m�s alta permitida por ley sobre el valor de las indemnizaciones a cargo y anticipos no invertidos; y (x) que existieron otros perjuicios futuros y ya consolidados que se causaron por el incumplimiento de los contratos de obra.

 

10. Por otro lado, solicit� condenar a la sociedad Mu�oz y Herrera Ingenieros Asociados S.A. a pagar a favor del PA FFIE $548.285.036, $208.534.956, $89.645.658, $302.093.949, $754.963.170, $1.091.782.819, $1.159.557.679, $730.511.502, $255.212.274 y $422.237.930, por concepto de la aplicaci�n de la cl�usula penal de apremio pactada en los contratos de obra por incumplimiento de las obligaciones, respectivamente. De manera subsidiaria, solicit� condenar solidariamente a la sociedad y a las aseguradoras demandadas al pago a favor del PA FFIE de: (i) la suma que se llegase a probar en el proceso por concepto de mal manejo o no inversi�n de los anticipos recibidos en los contratos de obra, y (ii) $345.490.487, $174.722.578, $147.579.927, $65.863.793, $340.656.393, $688.815.126, $328.186.663, $387.846.801 y $1.092.593.884, �por concepto de perjuicios causados por el incumplimiento de las obligaciones en los contratos de obra.

 

11. Finalmente, pidi� condenar solidariamente a la sociedad y a las aseguradoras demandadas a pagar al PA FFIE los valores superiores que se lleguen a probar en el proceso respecto de los solicitados frente a las p�lizas de cumplimiento de cada contrato y la condena al pago de costas y agencias en derecho que se causen.

 

12.� Decisi�n de la jurisdicci�n ordinaria en su especialidad civil. El 2 de marzo de 2023, la demanda fue repartida al Juzgado 047 Civil del Circuito de Bogot�[9]. Ese juzgado admiti� la demanda el 19 de abril de 2023[10]. No obstante, en virtud del Acuerdo No. PCSJA22.12028 del 19 de diciembre de 2022, el expediente fue remitido al Juzgado 056 Civil del Circuito de Bogot�, autoridad que mediante auto del 23 de agosto de 2023 avoc� el conocimiento del proceso declarativo[11]. Luego de varias actuaciones, dicho juzgado, mediante auto del 9 de octubre de 2025, decidi� declarar la falta de competencia para conocer la demanda y orden� remitir el proceso a los juzgados administrativos de Bogot�[12]. Para sustentar su decisi�n, esa autoridad judicial sostuvo que el PA FFIE se encuentra constituido por recursos p�blicos, conforme lo establece el art�culo 59 de la Ley 1753 de 2015, el cual cre� el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa, como una cuenta especial del Ministerio de Educaci�n Nacional, sin personer�a jur�dica, destinada a la ejecuci�n de proyectos de infraestructura educativa. En consecuencia, consider� que el PA FFIE es una entidad p�blica, toda vez que administra recursos del Estado y cumple funciones de inter�s general en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.

 

13. Teniendo en cuenta lo anterior, sostuvo que la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los asuntos en lo referente a los contratos en los que intervengan patrimonios aut�nomos que sean constituidos en su mayor�a con recursos p�blicos, en virtud del art�culo 104.2 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- y el Auto 557 de 2024 de la Corte Constitucional.

 

14. Decisi�n de la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo. Inicialmente, el 14 de noviembre de 2025 el asunto fue repartido al Juzgado 037 Administrativo de la Secci�n Tercera del Circuito de Bogot�[13]. Sin embargo, ese juzgado decidi� remitir el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque la cuant�a superaba la competencia de los juzgados administrativos[14]. El 9 de febrero de 2026, el asunto fue repartido a dicho tribunal, el cual, mediante auto del 17 de abril de 2026, declar� su falta de competencia por el factor territorial y lo remiti� al Tribunal Administrativo de Antioquia[15]. El asunto fue remitido el 22 de junio de 2026 a este �ltimo tribunal[16].

 

15. Finalmente, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 24 de junio de 2026, declar� su falta de competencia para conocer la demanda, propuso conflicto negativo de competencia y orden� remitir el asunto a la Corte Constitucional[17]. El Tribunal Administrativo de Antioquia sostuvo que la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo conoce de los asuntos en que se controviertan actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones proferidas dentro de una actuaci�n de car�cter administrativo y que la competencia de esa jurisdicci�n radica en un criterio org�nico o subjetivo, en virtud del art�culo 104 del CPACA.

 

16. De conformidad con lo anterior, consider� esa autoridad que los contratos de obra objeto de controversia fueron suscritos por sociedades privadas y bajo reglas del derecho comercial y civil. Por otro lado, el patrimonio aut�nomo carece de personer�a jur�dica y su representaci�n recae en cabeza de la sociedad fiduciaria, el Consorcio FFIE Alianza BBVA. Para sustentar su postura, cit� un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante el cual se establece �que los contratos celebrados por una fiduciaria como vocera de un patrimonio aut�nomo se rigen por el derecho privado, y dentro de ese marco no se est� frente a contratos de obra p�blica, sino de contratos de obra de derecho privado que no son suscritos por una entidad estatal�[18]. Por lo tanto, concluy� que el Consorcio FFIE Alianza BBVA es un sujeto de derecho privado y opera bajo el r�gimen legal de derecho privado, por lo que no son aplicables al caso los numerales 2� y 3 � del art�culo 104 del CPACA, en tanto todas las sociedades involucradas son privadas, no ejercen funciones propias del Estado y no son prestadoras de servicios p�blicos domiciliarios.

 

17. Remisi�n del expediente a la Corte Constitucional. El 2 de julio de 2026 el Tribunal Administrativo de Antioquia remiti� el expediente a la Corte Constitucional[19]. El 24 de julio siguiente el asunto fue repartido al despacho ponente para el tr�mite correspondiente[20].

 

II.     CONSIDERACIONES 

 

1.   Presupuestos para la configuraci�n de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

18. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019[21] para la configuraci�n de un conflicto de competencia entre jurisdicciones: 

 

 

 

 

 

Tabla 1. Configuraci�n del conflicto de competencia entre jurisdicciones 

 

2.   Competencia judicial para resolver litigios relativos a contratos en los que participa un patrimonio aut�nomo constituido en su mayor�a con recursos p�blicos. Reiteraci�n de jurisprudencia^[25]

 

19. La Corte Constitucional, en decisiones recientes, ha resuelto conflictos entre la jurisdicci�n ordinaria en su especialidad civil y la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo para conocer controversias relacionadas con actos y contratos en los que interviene un patrimonio aut�nomo constituido por el Estado. En estos casos ha asignado el conocimiento de los procesos a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo, en atenci�n a la naturaleza de los recursos que conforman el patrimonio aut�nomo correspondiente.

 

20. En el Auto 1029 de 2023^[26], esta Corporaci�n resolvi� un conflicto de competencia entre jurisdicciones con ocasi�n de una demanda de controversias contractuales instaurada por una sociedad privada en contra del Fideicomiso San Juan de Arama � Urbanizaci�n La Esperanza, constituido por el Fondo Nacional de Vivienda y administrado por la Fiduciaria Bogot� S.A. Lo anterior, por el incumplimiento de un contrato de obra suscrito con dicho patrimonio aut�nomo. En esa oportunidad la Sala Plena asign� el conocimiento de la controversia a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo por considerar que:

�

(i) Las entidades fiduciarias que participan en un proceso judicial en calidad de voceras y administradoras de un patrimonio aut�nomo no ostentan la calidad de parte. Lo anterior, porque de acuerdo con el art�culo 1233 del C�digo de Comercio, aquellos �[�] son centros de imputaci�n de responsabilidad contractual independientes de quien los representa, lo que implica no solo que los efectos jur�dicos de sus actuaciones �aun siendo gestionadas por un tercero� les incumben exclusivamente a ellos, sino que son los �nicos que resultar�n comprometidos con la decisi�n judicial de fondo�^[27].

 

(ii) El Fondo Nacional de Vivienda es un patrimonio aut�nomo constituido por transferencia de recursos del Estado. En efecto, tanto en su origen como en su manejo y destinaci�n, los recursos que administra son p�blicos y su naturaleza no se modifica con la celebraci�n de un contrato de fiducia mercantil, ya que incluso su uso est� dirigido al cumplimiento de una funci�n administrativa.

 

(iii) �Como la totalidad de tales dineros es transferida desde el erario p�blico, para los solos efectos del art�culo 104 del CPACA, el patrimonio aut�nomo puede asimilarse a una entidad p�blica, por tener aportes o participaci�n estatal igual o superior al 50%�^[28].

 

21. Con fundamento en lo anterior, en dicha providencia la Sala Plena adopt� la siguiente regla de decisi�n: �de conformidad con el art�culo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo conocer� de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios aut�nomos constituidos por el Estado, a trav�s de fiducias mercantiles orientadas a desarrollar programas y proyectos de inter�s p�blico, independientemente de la naturaleza jur�dica de la sociedad que ejerza su administraci�n y vocer�a�^[29].

 

22. Por su parte, en el Auto 2455 de 2023[30] la Corte Constitucional dirimi� un conflicto de competencia entre jurisdicciones con ocasi�n de una demanda de responsabilidad civil contractual presentada por particulares en contra de Cemex Colombia S.A., Obra Mayor Tecnol�gica S.A.S., el Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas y Juan Carlos Gaviria Trujillo. En esa providencia se extendi� la regla de decisi�n prevista en el Auto 1029 de 2023 y se reiteraron sus fundamentos. Asimismo, se indic� que, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado[31], las fiduciarias no son titulares de los efectos jur�dicos o responsabilidades que corresponden al patrimonio aut�nomo, por lo que su condici�n de entes administradores no es relevante para determinar la naturaleza de un contrato y la competencia de una autoridad judicial. Tambi�n se dijo que los bienes que se transfieren en virtud de un contrato de fiducia mercantil salen del patrimonio del fideicomitente y se radican en el patrimonio aut�nomo con el objetivo de cumplir con la finalidad asignada.

 

23. Adicionalmente, indic� entonces esta Corte que un patrimonio aut�nomo podr� tener la calidad de entidad estatal al considerar que:

�

�(a) es un centro de imputaci�n de responsabilidad contractual; (b) sus recursos son p�blicos, tanto en su origen, como en su manejo y destinaci�n; naturaleza que no se modifica por el hecho de celebrarse un contrato de fiducia mercantil; (c) los recursos del patrimonio aut�nomo tienen como prop�sito la satisfacci�n de fines estatales; (d) el constituyente del patrimonio aut�nomo es una entidad p�blica y (e) en el �mbito del art�culo 104 del CPACA, el patrimonio aut�nomo [�] cuenta con aportes y participaci�n estatal igual o superior al 50%�[32].

 

24. En suma, esta corporaci�n ha asignado a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo el conocimiento de diversas controversias sobre actos precontractuales[33] y contratos[34] en los que intervienen patrimonios aut�nomos constituidos por el Estado, en su mayor�a con recursos p�blicos. De aquellas reglas se extraen las siguientes pautas: �(i) la posibilidad de asimilar el patrimonio aut�nomo a una entidad p�blica por su origen, la proveniencia de los recursos que lo integran y su composici�n; (ii) la independencia procesal entre el patrimonio aut�nomo y la fiduciaria administradora; (iii) la observancia de la finalidad de inter�s p�blico para la que fue creado el patrimonio aut�nomo y (iv) la irrelevancia de la naturaleza de la entidad fiduciaria para determinar la jurisdicci�n competente�[35].

 

3.   Caso en concreto

 

25. La jurisdicci�n de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para pronunciarse sobre el presente asunto, de conformidad con la regla establecida en el Auto 1029 de 2023, por las siguientes razones.

 

26.� Primera. El PA FFIE fue constituido por medio del contrato de fiducia mercantil No. 1380 del 22 de octubre de 2015, en el que se estableci� que el objeto de ese contrato de fiducia es el de �administrar y pagar las obligaciones que se deriven de la ejecuci�n del plan nacional de infraestructura educativa, a trav�s del patrimonio aut�nomo constituido con los recursos transferidos del fondo de infraestructura educativa preescolar, b�sica y media, creado por el art�culo 59 de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015�[36].

 

27. Segunda. Esta Corporaci�n concluye que el mencionado patrimonio aut�nomo est� constituido con recursos p�blicos. En concreto, con recursos asignados del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa, el cual es una cuenta especial del Ministerio de Educaci�n Nacional, sin personer�a jur�dica, cuyo objeto es �la viabilizaci�n y financiaci�n de proyectos para la construcci�n, mejoramiento, adecuaci�n, ampliaciones y dotaci�n de infraestructura educativa f�sica y digital de car�cter p�blico en educaci�n inicial, preescolar, educaci�n b�sica y media, en zonas urbanas y rurales, incluyendo residencias escolares en zonas rurales dispersas, as� como los contratos de interventor�a asociados a tales proyectos�[37]. Dichos recursos provienen principalmente (i) del recaudo establecido en el art�culo 11 de la Ley 21 de 1982, destinados al Ministerio de Educaci�n Nacional, (ii) las partidas que se le asignen en el presupuesto nacional, (iii) los rendimientos financieros derivados de la inversi�n de sus recursos, (iv) el sistema general de regal�as destinados a proyectos espec�ficos de infraestructura educativa, entre otros[38].

 

28. Tercera. La finalidad por la cual fue creado el patrimonio aut�nomo PA FFIE es de inter�s p�blico, toda vez que su objeto es administrar y pagar las obligaciones que se derivan de la ejecuci�n del Plan Nacional de Infraestructura Educativa, contenido en el CONPES 3831 del 3 de junio de 2015, el cual tiene como objetivo general �construir, ampliar, mejorar y asegurar la dotaci�n de aulas escolares en zonas urbanas y rurales, necesarias para la implementaci�n de la jornada �nica, de modo que en la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se cubra el 60% del d�ficit de aulas actualmente existente�[39].

 

29. En consecuencia, dado el origen de los recursos y la finalidad que persigue el mismo, se acredita que el patrimonio aut�nomo PA FFIE puede asimilarse a una entidad p�blica.

 

30. Por lo expuesto, la atribuci�n de la jurisdicci�n en este caso se har� en aplicaci�n del art�culo 104.2 del CPACA, que se refiere al conocimiento de los procesos relacionados con los contratos en los que sea parte una entidad p�blica, independientemente del r�gimen aplicable.

 

31. Reiteraci�n de la regla de decisi�n del Auto 1029 de 2023. �De conformidad con el art�culo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo conocer� de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios aut�nomos constituidos por el Estado, a trav�s de fiducias mercantiles orientadas a desarrollar programas y proyectos de inter�s p�blico, independientemente de la naturaleza jur�dica de la sociedad que ejerza su administraci�n y vocer�a�.

 

III. DECISI�N

�

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,  

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 056 Civil del Circuito de Bogot� y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Antioquia es la autoridad competente para conocer la demanda verbal de mayor cuant�a de responsabilidad civil contractual presentada por el Patrimonio Aut�nomo del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa -PA FFIE- en contra de la sociedad Mu�oz y Herrera Ingenieros Asociados S.A., Seguros del Estado S.A. Compa��a de Seguros y Nacional de Seguros S.A.

 

SEGUNDO. Por conducto de la Secretar�a General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-7817 al Tribunal Administrativo de Antioquia para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado 056 Civil del Circuito de Bogot� y a los interesados en este tr�mite.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase.

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

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