TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1141/25
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1141 DE 2025
Referencia: expediente D-16489.
Asunto: impedimento presentado por el procurador general de la nación para rendir concepto.
Magistrada sustanciadora:
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el procurador general de la nación, quien solicita ser relevado del deber de rendir concepto en el presente proceso de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
2. La demanda fue inadmitida mediante el Auto del 22 de abril de 2025. El demandante corrigió la demanda y esta fue admitida por medio del Auto del 12 de mayo de 2025. En dicho auto se ordenó, además, (i) correr traslado al procurador general de la nación, para que rinda concepto sobre la demanda; (ii) fijar en lista, para que los ciudadanos interesados puedan manifestarse sobre la constitucionalidad de la norma demandada; (iii) comunicar a la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al Departamento Nacional de Planeación, e (iv) invitar a instituciones, organizaciones y expertos, para que se pronuncien sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
3. El auto se notificó mediante estado el 12 de mayo de 2025 y la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el 21 de mayo de 2025 el oficio número 214 al procurador general de la nación, en el cual se le corrió traslado del proceso y del auto admisorio de la demanda, y se puso a su disposición el expediente.
4. El procurador general de la nación, Gregorio Eljach Pacheco, presentó el 17 de junio de 2025 un escrito, mediante el cual manifestó encontrarse impedido para emitir un concepto sobre la Constitucionalidad del artículo 274, numeral 4 (parcial), de la Ley 2294 de 20223. El procurador soportó su impedimento en la causal de haber intervenido en la expedición de la norma, ya que participó de forma verbal y escrita durante el trámite de la ley, en ejercicio de sus funciones como secretario general del Senado de la República.
II. CONSIDERACIONES[1]
1. Competencia
5. Según lo establecido en los artículos 27 del Decreto 2067 de 1991 y 94, inciso 2, del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 01 de 2025), esta tiene la competencia para decidir sobre los impedimentos que presenten los magistrados, los conjueces, el procurador general de la nación y el viceprocurador general de la nación[2]. Sobre estos últimos dos casos, dicha competencia se refiere específicamente a los impedimentos relacionados con su función constitucional de emitir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.
2. Régimen de impedimentos del procurador general de la nación en el proceso de control abstracto de constitucionalidad por la causal haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control como secretario general del Senado. Reiteración de jurisprudencia
6. El procurador general de la nación tiene la función de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad, en virtud del artículo 278, numeral 5, de la Constitución Política de Colombia. A través de dicho concepto, el procurador aboga o impugna la constitucionalidad de las normas objeto de control, dada su calidad de representante de los intereses de la sociedad y defensor del orden jurídico[3].
7. El concepto emitido por el procurador exige de él una imparcialidad y probidad de tal nivel, que resulta indispensable garantizar que, en su ejercicio, no intervengan factores objetivos o subjetivos, que lo alejen de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción en sus actuaciones[4].
8. Ahora, si bien no existe una norma en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos formulados por el procurador, la Sala Plena ha extendido al procurador general de la nación las reglas que rigen los impedimentos de las(los) magistradas(os) de la Corte Constitucional[5]. La extensión de estos efectos no implica, sin embargo, que las causales de impedimentos y recusaciones operen de la misma manera para magistradas(os) y para el procurador, porque este (i) no decide sobre la constitucionalidad de las normas y (ii) su concepto es importante en los procesos de constitucionalidad, mas no vinculante[6].
9. A partir de esta observación, se reitera que los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 2021 consagran las causales taxativas de impedimento y recusación, a saber: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.
10. Dado que en este caso solo se alegó la configuración de la causal haber intervenido en su expedición, la Sala Plena procederá a reiterar las reglas que se han establecido al respecto.
11. De acuerdo con el Auto 049 de 2021 (reiterado reiterada y pacíficamente por la jurisprudencia[7]), la causal relativa a la intervención del procurador en la expedición de la norma demanda es una causal objetiva y, por tanto, su examen no parte de un juicio de valor, sino de la ocurrencia de un hecho concreto[8]. Ello implica que debe demostrarse si existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control[9].
12. Cuando el impedimento se predica del procurador, la Sala Plena ha reiterado que la intervención en la expedición de la norma se configura, cuando se comprueba: (i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo[10]; (ii) su participación en la redacción de la norma[11]; (iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta[12]; (iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma acusada[13]. Asimismo, se ha determinado que esta causal opera, cuando el procurador: (v) en calidad de ministro de Gobierno, sancionó el texto de la norma acusada[14]; (vi) en ejercicio de ese mismo cargo, participó en la elaboración, negociación, trámite y suscripción del tratado objeto de control constitucional[15]; y (vii) intervino en las audiencias públicas celebradas por el Congreso de la República durante el trámite legislativo[16].
3. Naturaleza y alcance de las funciones del secretario general del Senado de la República[17]
13. El Auto 191 de 2025 explicó que, de acuerdo con la Ley 5 de 1992, el secretario general del Senado de la República tiene las funciones de ordenar el trámite legislativo y procurar que éste se cumpla conforme con las normas constitucionales y legales que lo regulan.
14. En esa medida, la intervención del secretario general se circunscribe al ámbito del procedimiento formal que adelanta el Congreso para la formación de las leyes. Dada la naturaleza de esta intervención, la Sala Plena ha indicado que debe examinarse, en cada caso, con precaución y detenimiento, la configuración de la causal de impedimento objeto de estudio[18], porque (i) no se puede vaciar la competencia que la Constitución le asigna al procurador de conceptuar directamente en todos los casos y (ii) las causales de impedimento son taxativas, de interpretación restrictiva y proceden de forma excepcional[19].
15. Por tanto, en el Auto 191 de 2025, la Sala Plena fijó un conjunto de reglas para resolver los impedimentos presentados por el procurador general de la Nación con fundamento en su desempeño previo como secretario general del Senado de la República. En primer lugar, el procurador debe demostrar la existencia de alguna circunstancia particular, que permita considerar que su imparcialidad e independencia está comprometida. Esto significa, que él tiene la carga de argumentar y probar los hechos que dan lugar a la causal de impedimento alegada.
16. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la causal haber intervenido en su expedición es una causal objetiva, lo que exige analizar, en cada caso, diversas circunstancias, entre ellas, la naturaleza del cargo planteado en la demanda, es decir, si se formula un reproche en cuanto al trámite o el contenido de la norma. Esto trae consigo dos posibles escenarios: (i) cuando se alega un vicio de procedimiento, el impedimento del procurador (antes secretario general del Senado) estaría llamado a prosperar; (ii) cuando, por el contrario, lo alegado es un vicio de fondo, el impedimento no estaría llamado a prosperar dada la naturaleza de la función del secretario general del Senado, a menos que se compruebe que (a) su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (b) dicha participación guarde relación con el asunto que debe resolver la Corte.
17. De esta manera, la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control se configura cuando la participación en el trámite legislativo es activa y determinante, es decir, cuando el funcionario no se limita a cumplir funciones formales o administrativas, sino que incide directamente en la formación de la norma. Asimismo, la imparcialidad del procurador general se ve comprometida cuando, en ejercicio de sus funciones previas, asesora o influye en la formación de la norma objeto de control.
18. A partir de estos elementos, se procederá a estudiar el impedimento manifestado por el procurador general de la nación dentro de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 274, numeral 4 (parcial), de la Ley 2294 de 2023.
4. Análisis del impedimento presentado por el procurador general de la nación para rendir concepto en el proceso D-16489
19. El procurador general de la nación manifestó encontrarse impedido para conceptuar sobre la constitucionalidad del artículo 274, numeral 4 (parcial), de la Ley 2294 de 2023, porque al momento de tramitarse y promulgarse la ley él fungía como secretario general del Senado de la República y, en ejercicio del cargo: (i) intervino en la inclusión en el orden del día y anunció el proyecto de ley, así como en la publicación en la Gaceta del Congreso de las respectivas ponencias, informes, actas y textos aprobados; (ii) suscribió, junto con el Presidente del Senado, la Ley 2294 de 2023, que se publicó en el Diario Oficial 52400 del 19 de mayo de 2023; y (iii) intervino en todo el trámite de expedición de la ley, dentro de los límites que fija la Ley 5 de 1992 al secretario general del Senado de la República, como puede evidenciarse en las gacetas del Congreso.
20. El procurador agregó que la demanda plantea los cargos por desconocimiento de los artículos 79 y 80 de la Constitución, que consagran el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y al deber estatal de proteger el ambiente, prevenir su deterior y planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación o sustitución.
21. La Sala Plena considera que el impedimento no está llamado a prosperar. En el presente caso, se advierte que los cargos formulados en la demanda se encaminan a cuestionar la compatibilidad entre el artículo 274, numeral 4 (parcial), de la Ley 2294 de 2023 con los artículos 79 y 80 de la Constitución. En otras palabras, se discuten eventuales vicios de fondo. Por ello, existía la carga del procurador de demostrar que su participación fue activa y determinante, así como de indicar que dicha intervención guarda una relación con los cargos formulados en la demanda.
22. Al revisar las gacetas del congreso citadas por el procurador[20], se encuentra que él intervino en el trámite legislativo que llevó a su promulgación, al haber (i) leído y certificado la aprobación del orden del día, (ii) certificado el quorum deliberativo y decisorio, (iii) leído los impedimentos formulados e informado su votación y (iv) cerró el registro e informó sobre la votación de proposiciones y de ordenación del debate.
23. Sin embargo, estas son las funciones propias del secretario general del Senado que, como se indicó en las consideraciones anteriores, tienen como finalidad ordenar el trámite legislativo y, por tanto, se caracterizan por ser de índole procedimental.
24. Por otra parte, el procurador solo hizo un planteamiento general de las funciones que cumplió dentro del trámite de aprobación y promulgación de la ley, pero no explicó si tuvo alguna participación activa y determinante en la redacción y aprobación de la disposición demandada, ni aportó pruebas concretas que lo demostrasen. En esa medida, no se satisfizo la carga argumentativa exigida para este escenario.
25. Además, los vicios alegados por el demandante son de fondo (vulneración del derecho a gozar de un ambiente sano y desconocimiento del deber estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), por lo que se trata de cargos que no tienen relación directa con el trámite legislativo de la Ley 2294 de 2023, en general, y de su artículo 274, en particular.
26. En consecuencia, la Sala declarará infundado el impedimento manifestado por el procurador general de la nación para emitir concepto dentro del expediente D-16489 y, por tanto, se ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991[21].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero. Con base en las razones expresadas en esta providencia, DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el procurador general de la nación para emitir concepto dentro del expediente D-16489.
Segundo. ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento presentado.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] En esta sección se sintetizan las consideraciones generales del Auto 191 de 2025.
[2] El artículo 94 del Acuerdo 01 de 2025 contempla el régimen aplicable a los impedimentos y recusaciones que se dan dentro del proceso de constitucionalidad, mientras que el artículo 27 del Decreto 2067 de 1991 consagra la manera en que aquellos deben ser resueltos por la Sala Plena. Al respecto, la Corte ha explicado que al no existir una disposición particular en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el procurador general de la Nación, estos deben resolverse con fundamento en el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015, que ahora corresponde al artículo 94 del Acuerdo 01 de 2025 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional). Corte Constitucional. Autos 283, 284, 405, 406, 670, 671, 673, 800, 801, 829 de 2025, entre otros.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-534 de 2000.
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-1553 de 2022.
[5] Corte Constitucional. Autos 1147 de 2021 y 984 de 2022.
[6] Corte Constitucional. Auto 1553 de 2022.
[7] Corte Constitucional. Autos 1125, 909, 721, 706, 187 y 186 de 2024; 2636, 2222, 2145, 1786, 253 y 112 de 2023; 1921, 1730, 1729, 1627, 1555, 1208, 1132, 999, 984, 888A, 776, 593 y 192 de 2022; y 1150, 1129, 1012, 969, 699, 582, 428, 310, 218 y 183 de 2021.
[8] Corte Constitucional. Autos 418 de 2017, 013 de 2010 y 154 de 2006.
[9] Corte Constitucional. Auto 418 de 2017.
[10] Corte Constitucional, autos 192 de 2022, 129 y 048 de 2021, 418 de 2017, 040A y 028A de 2004.
[11] Corte Constitucional, autos 1125, 1124 y 721 de 2024; 593 de 2022; 327, 299, 298, 297, 203, 182, 181, 160, 123 y 073 de 2008; 301, 288, 284, 270, 264B, 229 y 198A de 2007; 323, 322, 320, 288, 147, 120, 025, 024, 010, 008, 006 y 005 de 2006; 243, 216, 159, 142, 124, 123, 095, 090, 083, 082, 077, 061, 059, 053, 052, 049, 043A, 042A, 041A, 012, 011, 007, 006, 004 y 003 de 2005; 181A, 175, 174, 170, 169A, 164 y 158 de 2004, y 279A de 2002. En relación con el viceprocurador general de la nación, se pueden consultar los siguientes autos: 1125, 1124 y 721 de 2024, y 1627 y 593 de 2022.
[12] Corte Constitucional, autos 366 y 191 de 2008.
[13] Corte Constitucional, autos 909 y 187 de 2024; 253 de 2023; 999, 888A, 776 y 192 de 2022; 1129, 669, 582, 310 y 218 de 2021; 302, 214, 204, 126 y 104 de 2007.
[14] Corte Constitucional, autos 112 de 2023; 1921 y 1132 de 2022; y 428, 183 101A, 100A, y 049 de 2021;
[15] Corte Constitucional, autos 186 de 2024; 2636 de 2023; 1730 y 1729 de 2022, y 969 de 2021.
[16] Corte Constitucional, autos 909 y 187 de 2024, 253 de 2023 y 192 de 2022.
[17] Este acápite contiene un resumen de las consideraciones generales del Auto 191 de 2025.
[18] Corte Constitucional. Auto 191 de 2025.
[19] Ibid.
[20] Gacetas del Congreso 18 de 2023, 180 de 2023, 182 de 2023, 183 de 2023, 274 de 2023, 335 de 2023, 335 de 2023, 386 de 2023, 388 de 2023, 417 de 2023, 485 de 2023, 855 de 2023, 858 de 2023, 859 de 2023, 860 de 2023, 889 de 2023, 902 de 2023, 388 de 2024, 453 de 2024, 1143 de 2024 y 2072 de 2024.
[21] Artículo 48 del Decreto 2067 de 1991: Los términos establecidos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación y para la posesión de los conjueces, cuando a ello hubiere, lugar.