Auto 1132/22
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Aceptar por intervención en la expedición de la norma acusada
Referencia: Expedientes D-14771 y D-14784 (AC). Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3° (parcial) de la Ley 2000 de 2019.
Demandantes: Jesús Alberto Castiblanco Díaz y otros.
Asunto: Impedimento de la Procuradora General de la Nación para rendir concepto.
Magistrado Sustanciador (e):
HERNÁN CORREA CARDOZO.
Bogotá, D.C., tres (3) de agosto del dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, resolverá el impedimento manifestado por la señora Procuradora General de la Nación para rendir concepto en el proceso de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. El 4 de abril de 2022, Jesús Alberto Castiblanco Díaz formuló demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 3° (parcial) de la Ley 2000 de 2019[1]. Esta norma adicionó los numerales 13 y 14 y, los numerales 13 y 14 del parágrafo 2° del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. El demandante estimó que tales disposiciones vulneran: (i) la dignidad humana, la intimidad personal y el libre desarrollo de la personalidad; así como (ii) los deberes estatales, la convivencia pacífica y la protección al espacio público. Dicho expediente fue radicado bajo el número D-14771.
2. En igual sentido, el 18 de abril de 2022, Daniel Porras Lemus y Alejandro Matta Herrera presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 13 y 14 (parciales) del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016[2], los cuales fueron adicionados por el artículo 3° de la Ley 2000 de 2019. La demanda estuvo fundada en cuatro cargos de inconstitucionalidad: (i) vulneración al libre desarrollo de la personalidad; (ii) afectación al principio de dignidad humana; (iii) transgresión al derecho fundamental a la salud; y, (iv) quebrantamiento del derecho al debido proceso. El expediente fue radicado con el número D-14784. En sesión del 27 de abril de 2022, la Sala Plena acumuló estos expedientes para ser tramitados conjuntamente.
3. Mediante Auto del 12 de mayo de 2022, la entonces Magistrada Sustanciadora Gloria Stella Ortiz Delgado inadmitió la demanda del expediente D-14771 y admitió parcialmente la que fue radicada bajo el número D-14784. En consecuencia, concedió el término de tres días a los accionantes para que corrigieran los defectos señalados. El 18 de mayo siguiente, durante el término de ejecutoría de la providencia[3], el ciudadano Jesús Alberto Castiblanco Díaz presentó escrito de corrección a su demanda de inconstitucionalidad[4] D-14771. En el otro expediente (D-17784), los demandantes guardaron silencio.
4. A través de Auto del 3 de junio de 2022, este despacho admitió parcialmente la demanda de inconstitucionalidad D-14771 únicamente por la censura fundada en la presunta vulneración al libre desarrollo de la personalidad y la dignidad humana. En tal sentido, rechazó los cargos que no fueron corregidos[5]. En consecuencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso a distintas autoridades; invitó a varias entidades[6] y organizaciones[7] para que, si lo estiman oportuno, intervengan en el trámite; corrió traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera concepto; y, fijó en lista la norma acusada por el término de diez días.
5. El 25 de julio de 2022, la doctora Margarita Cabello Blanco, en su condición de Procuradora General de la Nación, manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Sostuvo que está inmersa en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de demanda[8]. En concreto, indicó que cuando fungió como Ministra de Justicia y del Derecho, suscribió la Ley 2000 de 2019 en los términos del artículo 115[9] de la Constitución. En consecuencia, solicitó aceptar el impedimento y correr traslado al Viceprocurador General de la Nación para que aquel rinda concepto.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. De acuerdo con los artículos 27[10] del Decreto 2067 de 1991 y 98[11] del Reglamento Interno de esta Corporación, así como la jurisprudencia constitucional[12], la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por el Procurador General de la Nación, en relación con su función de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad abstracto.
Régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al Procurador General de la Nación. Reiteración de jurisprudencia[13]
2. Los artículos 25[14] y 26[15] del Decreto 2067 de 1991 establecen como causales de impedimento y recusación de los Magistrados de la Corte: (i) haber intervenido en la expedición de la norma acusada; (ii) haber sido miembro del Congreso durante del trámite del proyecto que da lugar al precepto bajo examen de la Corte; (iii) tener interés en la decisión; y, (iv) estar vinculado por matrimonio o unión permanente o por parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.
3. Esta Corporación ha precisado que este régimen de impedimentos y recusaciones es aplicable al Procurador General de la Nación en relación con su función de intervenir en los procesos de constitucionalidad[16]. Esta postura fue sustentada con base en las competencias que ostenta dicha autoridad en relación con la vigilancia del cumplimiento del ordenamiento jurídico y la defensa de los intereses de la sociedad, según el artículo 277[17] de la Carta. En particular, porque estas funciones deben ser ejercidas con imparcialidad y probidad[18].
Sin embargo, las causales de impedimento y recusación previstas para los Magistrados de la Corte no pueden ser aplicadas en la misma extensión ni con el mismo rigor al Procurador General de la Nación. Lo anterior, por las siguientes razones: (i) aquel no interviene en la decisión que debe adoptar esta Corporación. Conforme a la Constitución, su función es rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de este Tribunal; (ii) el concepto rendido no es vinculante para la Corte al momento de estudiar la demanda de inconstitucionalidad. Sin embargo, tiene trascendencia constitucional porque materializa los principios de participación y deliberación, los cuales orientan el proceso de control abstracto; y, (iii) no existe una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al Procurador. Por lo tanto, las causales de impedimento invocadas por dicho funcionario deben ser evaluadas en cada caso concreto[19].
La sanción gubernamental de la Ley. Reiteración de jurisprudencia[20]
4. En diversas oportunidades, la Corte ha comprobado la configuración de la causal de impedimento de haber intervenido en la expedición de la norma acusada. Lo expuesto, a través de diferentes actuaciones que constituyeron una forma de participación en el proceso de elaboración de la norma[21]. En el Auto 049 de 2021[22], la Sala Plena describió algunas de las actuaciones en las que ha admitido el impedimento en mención. Entre ellas, la sanción gubernamental del precepto acusado. En efecto, el artículo 200.1 de la Carta precisa que son funciones del Gobierno Nacional: concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución.
5. Lo anterior, porque la sanción de un proyecto de ley constituye [ ] parte integrante del procedimiento legislativo y en esa medida [es una] manifestación del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público[23]. Al mismo tiempo, el artículo 115 de la Constitución determina que, para cada asunto en particular, el Gobierno Nacional estará conformado por el Presidente de la República y los Ministros del despacho o los Directores de Departamento Administrativo respectivos. De allí que, las leyes de la República deban estar suscritas por el Presidente, en calidad de Jefe de Gobierno[24] y por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables[25].
6. Por lo tanto, el trámite de formación de las leyes es un acto complejo, en el que intervienen tanto el Congreso de la República como el Gobierno Nacional[26]. Este último tiene la función de sancionar y promulgar el proyecto de ley, una vez concluye su proceso en el Congreso. De esta manera, la sanción es un requisito obligatorio e inexorable de existencia y validez de las leyes[27], mediante el cual el Gobierno culmina el proceso de su formación[28]. En tal sentido, este Tribunal ha sostenido de manera pacífica y reiterada que la participación en la sanción gubernamental de las leyes es un motivo de configuración de impedimento para que el Procurador General de la Nación rinda concepto[29].
Análisis de la causal invocada en el caso concreto
7. En el asunto bajo examen, la Procuradora General de la Nación planteó la configuración de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en
la expedición de la norma acusada. En concreto, afirmó que, en su anterior condición de Ministra de Justicia y del Derecho, participó en la sanción presidencial del proyecto que fue promulgado como Ley 2000 de 2019.
8. La Sala indicó previamente que el impedimento por la causal haber intervenido en su expedición puede ser demostrado, entre otras hipótesis, cuando es acreditado el hecho objetivo de la participación del servidor público en cualquiera de las etapas del trámite legislativo. Esto incluye la sanción de la ley[30].
9. De acuerdo con lo anterior, la Sala Plena aceptará el impedimento formulado. En concreto, está demostrado que la doctora Cabello Blanco participó en la sanción de la Ley 2000 de 2019, en su calidad de Ministra de Justicia y del Derecho. Este hecho consta en el Diario Oficial No. 51.137 del 14 de noviembre de 2019, en el cual dicho texto legal fue publicado. Aquel contiene lo siguiente:
LEY 2000 DE 2019
(noviembre 14)
Por medio de la cual se modifica el Código Nacional de Policía y Convivencia y el Código de la Infancia y la Adolescencia en materia de consumo, porte y distribución de sustancias psicoactivas en lugares con presencia de menores de edad y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[ ]
REPÚBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase
Dada en Bogotá, D. C., a 14 de noviembre de 2019.
IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
La Ministra del Interior,
Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda.
La Ministra de Justicia y del Derecho,
Margarita Leonor Cabello Blanco.
El Comandante General de las Fuerzas Militares, encargado del empleo de Ministro de Defensa Nacional,
General Luis Fernando Navarro Jiménez.
El Ministro de Salud y Protección Social,
Juan Pablo Uribe Restrepo.
La Ministra de Educación Nacional,
María Victoria Angulo González.
La Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,
Susana Correa Borrero. (Énfasis agregado).
10. Lo expuesto configura la acreditación del hecho objetivo de que la Procuradora General de la Nación participó en la expedición de la Ley 2000 de 2019. En efecto, en su condición de Ministra de Justicia y del Derecho, formó parte del trámite constitucional que dio lugar a la existencia y validez de la norma acusada. Puntualmente, conformó el Gobierno Nacional y suscribió la mencionada ley para efectos de la sanción presidencial. Aquel cuerpo normativo contiene la disposición acusada objeto de estudio por la Corte en esta oportunidad. Por lo tanto, la Sala aceptará el impedimento formulado dentro de los expedientes D-14771 y D-14784 (AC) con fundamento en la causal de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de demanda.
11. En consecuencia, dispondrá la remisión del asunto al Viceprocurador General de la Nación, para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el numeral 3 del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 7° del Decreto Ley 1851 de 2021[31], rinda el concepto correspondiente por el término que falte. De igual forma, conforme a los precedentes jurisprudenciales[32], ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991[33].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO.- ACEPTAR, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación para emitir concepto dentro de los expedientes D-14771 y D-14784 (AC).
SEGUNDO.- Por Secretaría General, ORDENAR que se corra traslado del presente proceso y, por el término que falte, al Viceprocurador General de la Nación, para que rinda el concepto de que tratan los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.
TERCERO.- Por Secretaría General, LEVANTAR la suspensión de términos
del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991.
Notifíquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNAN CORREA CARDOZO
Magistrado ( E )
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En su escrito de demanda, el ciudadano acusó las expresiones portar y sustancias psicoactivas, inclusive la dosis personal previstas en el numeral 13; y, portar y sustancias psicoactivas, incluso la dosis personal, contenidas en el numeral 14 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016. Además, demandó los numerales 13 y 14 del parágrafo 2° de esa misma normativa. Los mismos fueron adicionados por el artículo 3° de la Ley 2000 de 2019.
[2] Los ciudadanos acusaron las expresiones consumir, portar, inclusive la dosis personal y parques contenidas en el numeral 13 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, así como las frases consumir, portar e incluso la dosis personal, en áreas o zonas del espacio público previstas en el numeral 14 del artículo ibidem.
[3] El término de ejecutoria transcurrió entre el 17, 18 y 19 de mayo de 2022. El señor Jesús Alberto Castiblanco Díaz presentó la corrección de la acción el 18 de mayo de 2022.
[4] Oficio del 20 de mayo de 2022, suscrito por la Oficial Mayor Rocío Albertina Loaiza Milian.
[5] En el Auto del 3 de junio de 2022, el despacho de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado encontró que el cargo relacionado con el desconocimiento a la convivencia pacífica y a la protección del espacio público no acreditó los presupuestos de claridad, pertinencia y especificidad.
[6] En concreto, invitó a los Ministros del Interior, de Salud y Protección Social, de Cultura, de defensa, y de Justicia y del Derecho, a la Defensoría del Pueblo, a la Policía Nacional de Colombia, a la Alcaldía de Bogotá, a la Alcaldía de Medellín, al Consejo Nacional de Estupefacientes, al Consejo Nacional de Salud Mental, la Comisión Técnica Nacional de Reducción de Demanda de Drogas, al Observatorio de Drogas de Colombia, al Comité Técnico Asesor de Prevención de la Farmacodependencia, al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al Instituto Nacional de Salud y a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.
[7] Al respecto invitó a las facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, de Antioquia, de los Andes, Javeriana, del Rosario, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Externado, Libre, EAFIT, Santo Tomás, del Norte y de la Sabana, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad Dejusticia, al equipo de trabajo échele cabeza, a la Red Iberoamericana de Organizaciones No Gubernamentales que trabajan en Drogas y adicciones (RIOD), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y a Temblores ONG.
[8] Manifestación de impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación el 25 de julio de 2022.
[9] Artículo 115 de la Constitución. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. || El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. || El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno.
[10] Artículo 27 del Decreto 2067 de 1991. Los restantes magistrados de la Corte, decidirán en la misma sesión si el impedimento es o no fundado. En caso afirmativo, declararán separado del conocimiento al magistrado impedido y sortearán el correspondiente conjuez. Y, en caso negativo, el magistrado continuará participando en la tramitación y decisión del asunto.
[11] Artículo 98 del Reglamento Interno de la Corte. En los asuntos de constitucionalidad. Todos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente.
[12] En distintas oportunidades, la Sala Plena de la Corte se ha declarado competente para asumir el conocimiento de tales asuntos. Por ejemplo, en el Auto 078 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, la Corte señaló que el Procurador General de la Nación es un interviniente directo en los juicios de constitucionalidad. Por lo tanto, la Corte debe resolver las recusaciones que contra aquel se formulen. Esto en virtud del carácter de juez natural que tiene la Corte en esta clase de procesos. En tal sentido, en los Autos 284 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; 285 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; 073 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; 283 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otros, la Corte se ha declarado competente para resolver los impedimentos manifestados por el Procurador General de la Nación para rendir concepto en procesos de constitucionalidad.
[13] Las consideraciones de este capítulo fueron retomadas parcialmente del Auto 582 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[14] Artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. En los casos de objeciones del gobierno a un proyecto de ley por inconstitucionalidad y en los de revisión de los decretos dictados en ejercicio de las facultades que otorgan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Nacional, será causales de impedimento y recusación: haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; haber intervenido en su expedición; haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; o tener interés en la decisión.
[15] Artículo 26 del Decreto 2067 de 1991. En los casos de acción de inconstitucionalidad por parte de cualquier ciudadano, serán causales de impedimento y recusación, además de las establecidas en el artículo anterior, tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.
[16] Esta Corporación ha precisado que al no existir una disposición particular en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el Procurador y en atención a lo señalado en el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015 procede la aplicación del Capítulo V del Decreto 2067 de 1991. Auto 183 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera.
[17] Artículo 277 de la Constitución. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: 1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. ( ) 3. Defender los intereses de la sociedad. ( ) 7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.
[18] Auto 139 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Retomado de: Auto 723 de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[19] Autos 369 de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y 015 de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[20] Auto 049 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger y Auto 101A de 2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo
[21] Entre las formas de participación en la expedición de la norma enumeró las siguientes: (i) intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo; (ii) su participación en la comisión redactora de la norma ; (iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta ; o (iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma acusada.
[22] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[23] Auto 206 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Retomado del Auto 049 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[24] Según la Sentencia C-172 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, la sanción de las leyes es un acto de gobierno porque los artículos 157.4 y 200.1 de la Constitución adscriben al Gobierno la función de sancionar las leyes
[25] En razón de la misma norma constitucional, esta regla general tiene dos excepciones: (i) el nombramiento y remoción de los ministros y directores de departamento administrativo; y, (ii) los actos expedidos en calidad de jefe de Estado, los cuales son suscritos únicamente por el Presidente de la República.
[26] Sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[27] Sentencias C-172 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-474 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[28] En la Sentencia C-492 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara, la Corte indicó que: [h]ay que distinguir claramente entre dos momentos: el primero que pone fin al proceso de formación de las leyes, cual es el de la sanción gubernamental, y el segundo, la promulgación de aquella. Así entonces, la expedición de la ley hace relación a la formación del contenido, mientras que la promulgación se refiere a la publicación de dicho contenido.
[29] En los Autos 049 y 100 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, 101A de 2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, 100 de 2021 y, 1147 de 2021, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera, la Corte aceptó los impedimentos formulados por la Procuradora General de la Nación para rendir concepto por haber intervenido en la sanción de las normas acusadas, cuando fungió como Ministra de Justicia y del Derecho.
[30] Auto 418 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[31] Artículo 17 del Decreto-Ley 262 de 2000. Modificado por el artículo 7° del Decreto Ley 1851 de 2021. El Viceprocurador General tiene las siguientes funciones: ( ) 3. Reemplazar al Procurador General en todos los casos de impedimento. De conformidad con el artículo 27 de esa normativa, el mencionado decreto entró en vigencia a partir del 29 de marzo de 2022, excepto el artículo 26 que rige de manera inmediata.
[32] Auto 218 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera, Auto 723 de 2017, M.P. Cristina Pardo Schlesinger y Auto 015 de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otros.
[33] Artículo 48 del Decreto 2067 de 1991: «Los términos establecidos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación y para la posesión de los conjueces, cuando a ello hubiere, lugar».