Auto 1126/21

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Competencia de la Sala Plena

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por cuanto concepto emitido se dio en el marco de otro procedimiento jurisdiccional

 

La Sala no comparte la lectura que propone la Procuradora de la causal de impedimento “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada”, según la cual el concepto emitido en otro proceso judicial es suficiente para tener configurada dicha causal, primero, porque el precedente pacífico de la Corte ha establecido que esto no es posible (supra fj. 12) y, segundo, porque dicha lectura le resta efecto útil a las disposiciones que regulan el régimen de inhabilidades e incompatibilidades en los procesos de constitucionalidad, pues en el contexto del control abstracto de constitucionalidad es habitual que los magistrados e, incluso, el representante de la Procuraduría General de la Nación, emitan y reiteren su concepto sobre diferentes controversias legales o una institución jurídica en concreto. Así, asumir que el concepto emitido en otro proceso jurisdiccional configura la causal en comento, implicaría aceptar que, en la mayoría de los casos, los referidos funcionarios públicos se encuentran impedidos para participar en los procesos de constitucionalidad. Por lo demás, advierte la Sala que no es procedente asimilar el concepto que emitió la señora procuradora general de la Nación en ejercicio de las competencias que le otorga el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución Política, con el que profiere por mandato del numeral 5º del artículo 278 y el numeral 2º del artículo 242 de la Carta Política. Mientras el primero tiene como objeto la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales, es decir, el control concreto de constitucionalidad, el segundo se circunscribe a la constitucionalidad de diferentes disposiciones normativas, esto es, al control abstracto de constitucionalidad.

 

 

Referencia: Impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación para rendir concepto dentro del expediente RPZ-012.

 

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D. C., primero (1º) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones legales, procede a resolver la solicitud presentada por la señora Procuradora General de la Nación, quien, alegando una causal de impedimento, solicita ser relevada del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.            Mediante oficio del 26 de agosto de 2021, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Acto Legislativo 02 de 2021, “por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los periodos 2022-2026 y 2026-2030”, el cual fue expedido en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016.

 

2.            De acuerdo con el sorteo realizado en la sesión de la Sala Plena celebrada el 25 de agosto de 2021, el expediente de la referencia fue repartido al magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, quien se declaró impedido para participar en la deliberación del asunto de la referencia. Lo anterior, con fundamento en que consideró estar inmerso en la causal por “interés en la decisión”, habida cuenta de que fue “asesor externo de la Delegación del Gobierno nacional en la Mesa de Conversaciones, en la celebración del Acuerdo Parcial sobre el punto 2 de la Agenda en materia de «participación política»”, dentro del cual, agregó, se encuentra el punto 2.3.6. en el que se acordó crear las curules que crea el acto legislativo sub examine.

 

3.            La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 2 de septiembre de 2021, aceptó el impedimento que manifestó el magistrado Lizarazo Ocampo. En consecuencia, mediante auto del 3 de septiembre de 2021, ordenó remitir el expediente de la referencia al despacho de la suscrita magistrada sustanciadora. La Secretaría General de la Corte cumplió la orden el 6 de septiembre del año que cursa.

 

4.            Mediante auto del 8 de septiembre de 2021, la Corte Constitucional asumió conocimiento para efectuar el control de constitucionalidad del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021 y, para los fines pertinentes, dispuso la práctica de pruebas.

 

5.            Mediante autos del 17 y el 27 de septiembre de 2021, la suscrita magistrada sustanciadora requirió a los secretarios generales de la Cámara de Representantes y el Senado de la República para que dieran respuesta a la solicitud de pruebas contenida en el auto del 8 de septiembre de 2021.

 

6.            Por medio de auto del 6 de octubre de 2021, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 3 y 4 del artículo 3º del Decreto Ley 121 de 2017, revisado el material probatorio recaudado, se ordenó fijar el proceso en lista y correr traslado a la Procuraduría General de la Nación, a efectos de que emitiera el concepto de rigor.

 

7.            Mediante Oficio del 11 de octubre de 2021, la señora procuradora general de la Nación manifestó su impedimento para rendir concepto. Alegó estar inmersa en la causal “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada”, consagrada en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. En su criterio, la referida causal se configura por dos razones: (i) el proceso de la referencia tiene como objeto la revisión del Acto Legislativo 02 de 2021, el cual, agregó, incluye el examen de validez del procedimiento de formación de la reforma constitucional; y (ii) en el marco del proceso de tutela T-7.585.858, en el que se dictó la Sentencia SU-150 de 2021, “conceptu[ó] ante la Corte Constitucional sobre ciertos aspectos propios del examen de validez del procedimiento de formación del Acto Legislativo 02 de 2021, como lo son el cumplimiento de las mayorías parlamentarias requeridas para su aprobación y el desarrollo de las sesiones de conciliación de los textos aprobados por las cámaras”.

 

8.            Con fundamento en lo anterior, la señora procuradora general de la Nación solicitó que “se declare fundado el (…) impedimento y, en consecuencia, proceda a correr traslado de la demanda de la referencia al Viceprocurador General de la Nación”.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.   Competencia

 

9.             La Sala Plena es competente para resolver el impedimento que manifestó la doctora Margarita Cabello Blanco, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional^[1], según la cual la Corte es competente para resolver los impedimentos y recusaciones respecto del procurador general de la Nación, particularmente, en lo que respecta al ejercicio de la función constitucional de rendir concepto en los procesos de constitucionalidad.

 

2.   Impedimentos manifestados por la Procuraduría General de la Nación

 

10.            Los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 establecen cinco causales taxativas de impedimento: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control; (iii) haber sido miembro del Congreso de la República durante la tramitación del proyecto; (iv) tener vinculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante; y (v) tener interés en la decisión. Las cuatro primeras son de naturaleza objetiva, mientras que la quinta es de naturaleza subjetiva. Todas ellas son aplicables a procesos como el de la referencia, por disposición expresa del artículo 1º del Decreto Ley 121 de 2017. Además, según la jurisprudencia constitucional^[2], las cuatro causales también se predican del representante de la Procuraduría General de la Nación.

 

11.            El régimen de inhabilidades e incompatibilidades dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 busca garantizar la imparcialidad en los procesos de control de constitucionalidad^[3]. Este régimen, se insiste, es aplicable al procurador general de la Nación, claro está, únicamente en lo que respecta al ejercicio de la competencia que le otorga el numeral 5º del artículo 278 y el numeral 2º del artículo 242 de la Constitución Política. Todo, debido a que su función principal es la de “representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución, por lo que resulta razonable que se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control”^[4].

 

12.            En lo que respecta a la causal “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada”, desde el Auto 069 de 2003, la Corte ha reiterado pacíficamente que la procedencia de dicha causal está circunscrita a que la persona que se declara impedida –o es recusada– haya emitido un concepto real sobre la constitucionalidad de la norma bajo estudio y, además, está supeditada a que el concepto hubiere sido emitido antes o durante el proceso de constitucionalidad. Igualmente, en el Auto 498 de 2017, reiterado en el Auto 547A del mismo año, la Sala Plena recopiló el alcance de la jurisprudencia sobre la materia y estableció los siguientes elementos de configuración de la causal: (i) que el magistrado haya hecho una declaración pública; (ii) que la declaración se haya realizado en un escenario distinto al jurisdiccional y que, por tanto, la manifestación no se derive de las opiniones vertidas en un fallo anterior como ponente del caso, en un salvamento de voto o en una aclaración de voto; (iii) que la declaración recaiga sobre la materia objeto de debate en el proceso en el que se solicita la recusación o se declara el impedimento; y (iv) que la declaración no corresponda exclusivamente a una explicación dada por el magistrado en calidad de presidente de la Corte, sobre el contenido de un fallo expedido anteriormente.

 

13.            En esta ocasión, la Sala considera necesario aclarar que estas causales deben tener otro alcance respecto del representante de la Procuraduría General de la Nación: (i) que el representante de la Procuraduría General de la Nación haya hecho una declaración pública; (ii) que la declaración se haya realizado en un escenario distinto al jurisdiccional y que, por tanto, la manifestación no se derive de los conceptos vertidos en un proceso anterior; y (iii) que la declaración recaiga sobre la materia objeto de debate en el proceso en el que se solicita la recusación o se declara el impedimento. El cuarto de los elementos de configuración de la causal, por obvias razones, no resulta aplicable al impedimento del representante del ministerio público.

 

3.   Análisis de la recusación presentada por la doctora Margarita Cabello Blanco, procuradora general de la Nación

 

14.        La Sala Plena considera que en el presente asunto no se cumplen los elementos de configuración de la causal “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada”, consagrada en el artículo 25 de Decreto 2067 de 1991. Esto, porque el concepto que rindió la Procuraduría General de la Nación no se realizó en un escenario distinto al jurisdiccional.

 

15.        La señora procuradora general de la Nación hizo una declaración pública. En efecto, los documentos aportados al expediente dan cuenta de que la doctora Margarita Cabello Blanco, en ejercicio de las competencias que le otorga el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución Política, emitió un concepto en relación con la causa adelantada en el expediente T-7.585.858^[5], que concluyó con la Sentencia SU-150 de 2021^[6]. Particularmente, la funcionaria se pronunció sobre (i) los hechos objeto de litigio; (ii) los antecedentes procesales; (iii) los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad de la acción de tutela; (iii) la teoría de los interna corporis acta como manifestación del principio de separación de poderes y de la independencia del Congreso de la República; y (iv) las reglas de mayorías y minorías como componentes del principio democrático.

 

16.        El plenario de tutela en el que se rindió el mencionado concepto y el expediente de constitucionalidad de la referencia están relacionados, pues la aprobación del Acto Legislativo 02 de 2021 se dio luego de una controversia sobre las mayorías parlamentarias, que fue definida por medio de la Sentencia SU-150 de 2021. En esta providencia, incluso, actuando como juez de tutela, la Corte Constitucional dispuso una serie de órdenes, dentro de las que se encuentra dar por aprobado el proyecto de acto legislativo que se convirtió en la reforma constitucional objeto de este expediente.

 

17.        La doctora Margarita Cabello Blanco le solicitó a la Sala Plena de la Corte que confirmara las decisiones de tutela de instancia. En su criterio, el amparo era improcedente porque no se cumplieron las exigencias de subsidiariedad e inmediatez. Igualmente, de forma subsidiaria, la procuradora general de la Nación señaló que “la actuación de la Mesa Directiva del Senado de la República fue razonable y, por ello, a efectos de salvaguardar la autonomía e independencia del legislador, el juez constitucional debe abstenerse de intervenir en la controversia (…)”^[7].

 

18.        La declaración recae sobre uno de los puntos de debate en proceso de constitucionalidad del expediente de la referencia. En el concepto que emitió la doctora Margarita Cabello se desarrollan diversas problemáticas jurídicas, dentro de las que se encuentran “las reglas de mayorías y minorías como componentes del principio democrático”^[8]. Este debate se relaciona con uno de los puntos que tendrá que estudiar esta Corporación al definir la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2021. En efecto, en ejercicio de las competencias que le otorga el literal K del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016^[9], le corresponde a esta Corte examinar el procedimiento de formación del acto legislativo sub examine, lo que incluye, entre otros aspectos, la verificación del cumplimiento de las reglas sobre quorum y mayorías, en aplicación de las reglas dispuestas en los artículos 116 a 121 de la Ley 5ª de 1992.

 

19.        La declaración de la señora procuradora general de la Nación se realizó en un escenario judicial. Sin perjuicio de lo dicho en los párrafos precedentes, la Corte encuentra que el concepto que emitió la doctora Margarita Cabello Blanco, como procuradora general de la Nación, no se realizó en un escenario diferente al judicial. Como bien lo señala la propia funcionaria, el concepto fue emitido dentro del expediente judicial T-7.585.858, el cual concluyó con la Sentencia SU-150 de 2021. Esta decisión fue dictada por la Corte en ejercicio de las competencias que le otorgó el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política. El concepto, entonces, fue emitido en el marco de un procedimiento jurisdiccional, dentro del cual la intervención de la Procuraduría General de la Nación, así como la de cualquier otra entidad interesada o invitada^[10], está regulada en el artículo 73 del Acuerdo 02 de 2015 y en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución Política.

 

20.        La Sala no comparte la lectura que propone la doctora Cabello Blanco de la causal de impedimento “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada”, según la cual el concepto emitido en otro proceso judicial es suficiente para tener configurada dicha causal, primero, porque el precedente pacífico de la Corte ha establecido que esto no es posible (supra fj. 12) y, segundo, porque dicha lectura le resta efecto útil a las disposiciones que regulan el régimen de inhabilidades e incompatibilidades en los procesos de constitucionalidad, pues en el contexto del control abstracto de constitucionalidad es habitual que los magistrados e, incluso, el representante de la Procuraduría General de la Nación, emitan y reiteren su concepto sobre diferentes controversias legales o una institución jurídica en concreto. Así, asumir que el concepto emitido en otro proceso jurisdiccional configura la causal en comento, implicaría aceptar que, en la mayoría de los casos, los referidos funcionarios públicos se encuentran impedidos para participar en los procesos de constitucionalidad.

 

21.        Por lo demás, advierte la Sala que no es procedente asimilar el concepto que emitió la señora procuradora general de la Nación en ejercicio de las competencias que le otorga el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución Política, con el que profiere por mandato del numeral 5º del artículo 278 y el numeral 2º del artículo 242 de la Carta Política. Mientras el primero tiene como objeto la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales, es decir, el control concreto de constitucionalidad, el segundo se circunscribe a la constitucionalidad de diferentes disposiciones normativas, esto es, al control abstracto de constitucionalidad.

 

22.        En conclusión, por las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte no encuentra configurada la causal de impedimento que manifestó la doctora Margarita Cabello Blanco, procuradora general de la Nación, para emitir concepto en el proceso de control de constitucionalidad del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto del año 2021.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- NO ACEPTAR el impedimento manifestado por la doctora Margarita Cabello Blanco, procuradora general de la Nación, para emitir concepto dentro del expediente RPZ-012, por las consideraciones expuestas en esta providencia judicial.

 

SEGUNDO.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

Con impedimento aceptado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria Genera

 

 

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