Auto 1095/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo y Ordinaria Civil
FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO-FONADE-Régimen contractual
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Y EXTRACONTRACTUALES CON ENTIDADES PUBLICAS DEL SECTOR FINANCIERO-Competencia de la jurisdicción ordinaria civil siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus funciones
La jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que se formulen en contra de entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras y la controversia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de estas. Ello, de conformidad con el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
Referencia: expediente CJU-615
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 34 Civil del Circuito de oralidad Bogotá
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENENES MOSQUERA
Bogotá D. C., primero (1) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 26 de septiembre de 2019, Uribe Arquitectos Constructores UAC S.A.S (en adelante, UAC S.A.S o el demandante) acudió al medio de control de controversias contractuales en contra del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo Fonade, hoy ENterritorio (en adelante, Fonade), debido al presunto incumplimiento en el pago de varios ítems ejecutados en el marco del contrato de obra a precios unitarios No. 2162508[1]. En criterio del demandante, Fonade le adeuda lo siguiente: (i) el valor de los ítems no previstos inicialmente, pero ejecutados y aprobados en las modificaciones del contrato[2], equivalentes a la suma de $176.786.480; (ii) el valor de los ítems que ejecutó, que no estaban excluidos del contrato y no fueron reconocidos por la interventoría, cuyo valor corresponde a $48.919.931; (iii) el valor de las obras que constan en las actas parciales número 13 y 14, las cuales debían ser reconocidas por un valor de $34.380.159 y (iv) los intereses de mora, lucro cesante y daño emergente por la suma adeudada.
2. Por reparto, el asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual, mediante auto de 30 de octubre de 2019, declaró su falta de jurisdicción. Señaló que, si bien Fonade es una entidad pública de carácter financiero, la controversia versa sobre un contrato originado en el giro ordinario de sus negocios. De esta manera, consideró que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción contencioso administrativa no es la competente para conocer de la controversia y, en consecuencia, remitió el expediente a los juzgados civiles.
3. El 10 de diciembre de 2019, el Juzgado Treinta y Cuatro Civil del Circuito de Oralidad de Bogotá, al que se le asignó el asunto, se abstuvo de asumir conocimiento de la demanda. Encontró que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 le asigna a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer las controversias relacionadas con los contratos celebrados por entidades públicas. Por lo tanto, propuso un conflicto de competencia negativo entre ese despacho y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
4. El 13 de febrero de 2020, el proceso fue remitido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a efectos de dirimir el conflicto de jurisdicciones. A su vez, el 2 de febrero de 2021, aquél fue remitido a la Corte Constitucional[3] y repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 25 de mayo de 2021.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 34 Civil del Circuito de oralidad Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda instaurada por UAC S.A.S en contra de Fonade por el incumplimiento en el pago de algunos ítems al parecer ejecutados en el marco del contrato de obra a precios unitarios No. 2162508. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas relacionadas con la jurisdicción competente para conocer las controversias que involucran a una entidad pública de carácter financiero (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).
3. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[4]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[5], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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1. Presupuesto subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [6].
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2. Presupuesto objetivo
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Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[7]. |
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3. Presupuesto normativo
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Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[8]. |
8. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Corte debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con algunas de estas exigencias.
9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala constata que la controversia sub examine configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado 34 Civil del Circuito de oralidad Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[9]. Segundo, cumple con el presupuesto objetivo, porque versa sobre el conocimiento del medio de control de controversias contractuales de UAC S.A.S. contra Fonade, el cual debe ser decidido en un trámite de naturaleza judicial[10]. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).
4. Jurisdicción competente para conocer de las controversias que involucran a entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras. Reiteración de jurisprudencia
10. La jurisdicción contencioso administrativa no es competente para conocer de las controversias que se originan en los contratos de entidades públicas de carácter financiero cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. La Sala Plena, en los autos 836[11] y 867[12] de 2021, explicó que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 consagra los asuntos de los que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, indicó que el artículo 105 ibídem establece qué procesos están exceptuados de la competencia de dicha jurisdicción. En particular, enfatizó que el numeral 1º de la citada disposición señala que la jurisdicción contencioso administrativa no conocerá de [l]as controversias relativas a [ ] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos (resaltado fuera de texto). En ese sentido, para que se configure la excepción del artículo 105.1 ibídem se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y que esté vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).
11. Sobre el segundo criterio, el Consejo de Estado ha señalado que el giro ordinario de los negocios es un concepto jurídico indeterminado[13] que, en todo caso, no puede comprender todo tipo de actuaciones. De esta manera, se trata de aquellas actividades o negocios que guardan algún tipo de relación con el objeto principal de la entidad[14]. Tratándose de entidades públicas de carácter financiero, dicha Corporación ha entendido que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad las siguientes actividades: (i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y (ii) todas aquellas actividades o negocios que son conexos con ellas y que se realizan para desarrollar la función principal[15]. Por lo anterior, ha señalado que algunos actos, como la expedición de actos administrativos[16], no forman parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras y, en consecuencia, su conocimiento corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Por el contrario, la celebración de cierto tipo de contratos, como los de consultoría[17], sí forman parte del giro ordinario de sus negocios, por lo que su conocimiento no compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
12. En suma, cuando una entidad pública de carácter financiero celebre contratos en desarrollo de sus funciones, las controversias suscitadas de dichos acuerdos no serán del resorte de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.
13. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer de las controversias que se originan en los contratos de entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Ante la falta de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los asuntos en comento, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012[18] y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996[19].
14. Regla de decisión. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena reitera la regla fijada en los autos 836[20] y 867[21] de 2021, según la cual, la jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que se formulen en contra de entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras y la controversia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de estas. Ello, de conformidad con el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
5. Caso en concreto
15. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer el caso sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por UAC S.A.S en contra de Fonade debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, por las siguientes razones.
(i) Fonade es una entidad pública de carácter financiero. Fonade fue creado mediante el Decreto 3068 de 1968[22]. Inicialmente, se concibió como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Posteriormente, fue restructurado a través del Decreto 2168 de 1992[23]. Con el Decreto 288 de 2004[24], se modificaron su objeto y sus funciones. Por último, a través del Decreto 495 de 2019[25], se cambió su denominación con por Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial ENTerritorio. En particular, el Decreto 288 de 2004 modificó la naturaleza de Fonade, convirtiéndola en una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera[26].
(ii) El contrato que da origen a la controversia forma parte del giro ordinario de los negocios de Fonade. El contrato de obra a precios unitarios No. 2162508, celebrado entre UAC S.A.S y Fonade, se relaciona con el giro ordinario de los negocios de esta última. Esto, por cuanto el objeto del contrato consiste en la ejecución de un proyecto de desarrollo, lo cual forma parte de las funciones de Fonade de conformidad con el numeral 3.1 del artículo 3 del Decreto 288 de 2004[27].
16. Sumado a lo anterior, frente a los conflictos entre jurisdicciones para conocer de procesos en los que se reclamaba la posible responsabilidad contractual de Fonade, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sostuvo que, tratándose de controversia sobre contratos de compraventa[28], convenios interadministrativos[29], interventoría y diseño[30], seguros[31], consultoría[32] y obra[33], el conocimiento del proceso correspondía a la jurisdicción ordinaria civil, por ser actividades que corresponden al giro ordinario de los negocios de Fonade.
17. En ese orden de ideas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 34 Civil del Circuito de oralidad Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-615, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 34 Civil del Circuito de oralidad de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que Juzgado 34 Civil del Circuito de oralidad de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Uribe Arquitectos Constructores UAC S.A.S contra el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo Fonade (hoy ENterritorio).
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-615 al Juzgado 34 Civil del Circuito de oralidad de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El 22 de septiembre de 2016, UAC S.A.S y Fonade suscribieron el contrato de obra a precios unitarios No. 2162508, cuyo objeto consistió en la construcción centro de escuelas de formación cultural y deportiva en el municipio de Anapoima. El contrato tenía un plazo de 4 meses y un valor inicial de $1.073.156.621, el cual se pagaría en dos etapas (obra y verificación) e incluiría el costo de fiducia y de la prima de la garantía de buen manejo del anticipo.
[2] Durante la ejecución del contrato, el demandante presentó un informe en el que señaló la necesidad de ejecutar obras no previstas y necesarias. El 12 de enero de 2017, la interventoría del contrato aprobó 22 ítems de actividades no previstas, y producto de ello se suscribió la modificación No. 1 al contrato.
[3] Constancia Comisión Nacional de Disciplina Judicial, p.1.
[4] Corte Constitucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[5] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[6] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[7] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[8] Ib.
[9] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 2. Tribunales Administrativos (negrilla propia).
[10] Ley 1437 de 2011, art. 141.
[11] CJU-123.
[12] CJU-503.
[13] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 17 de junio de 2015, exp. n.º 270012333000201300210 01 (50526).
[14] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de octubre de 2011, exp. n.º 25000232600019950155501.
[15] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de agosto de 2005, exp. n.º 218085.
[16] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2019, exp. n.º 20-001-23-33-000-2012-10143-02 (59771).
[17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 17 de junio de 2015, exp. n.º 270012333000201300210 01 (50526.
[18] El artículo 15 del Código General del Proceso establece: [c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción.
[19] La citada norma dicta que [d]icha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.
[20] CJU-123.
[21] CJU-503.
[22] Decreto 3068 de 1968. Por el cual se crea el Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo.
[23] Decreto 2168 de 1992. Por el cual se reestructura el Fondo Nacional De Proyectos De Desarrollo-Fonade.
[24] Decreto 288 de 2004. Por el cual se modifica la estructura del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, y se dictan otras disposiciones.
[25] Decreto 495 de 2019. Por el cual se modifica la denominación y estructura del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), y se dictan otras disposiciones.
[26] El artículo 1 del Decreto 288 de 2004 establece que Fonade es una [e]mpresa Industrial y Comercial del Estado, de carácter financiero, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Bancaria (énfasis propio).
[27] El numeral 3.1 del artículo 3 del Decreto 288 de 2004 establece como una de las funciones de Fonade la de [p]romover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales (énfasis propio).
[28] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, 27 de junio de 2019, exp. n.º 10010102000201900563-00.
[29] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, 20 de marzo de 2019, exp. n.º 110010102000201603601 00.
[30] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, 24 de abril de 2019, exp. n.º 110010102000201800987 00.
[31] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, 14 de febrero de 2018, exp. n.º 11001010200020160238100.
[32] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, 7 de junio de 2018, exp. n.º 110010102000201702572 00.
[33] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, 23 de agostos de 2018, exp. n.º 110010102000201801019 00.